“Le organizzazioni terroristiche e i singoli terroristi hanno bisogno di finanziamenti – per mantenere le proprie reti, per il reclutamento e l’equipaggiamento, e per commettere gli atti terroristici. Tagliare le fonti di finanziamento, rendere più difficile la possibilità di non essere individuati quando si usano questi fondi, e utilizzare in modo ottimale ogni informazione derivante dal processo di finanziamento, sono tutti modi per apportare un considerevole contributo alla lotta contro il terrorismo”.

Inizia con questa osservazione il piano d’azione proposto dalla Commissione europea per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo.

Un piano che cerca di trovare un equilibrio tra “fra la necessità di aumentare la sicurezza e la necessità di tutelare i diritti fondamentali, compresa la protezione dei dati, e le libertà economiche”, perché l’adozione di nuove misure per bloccare le possibilità dei finanziamenti ai gruppi terroristici può anche incidere sulla vita e sulle attività economiche dei cittadini e delle imprese in tutta l’Unione europea.

Il contesto internazionale

Il piano nasce in uno scenario internazionale in cui sono in corso i lavori per approntare diverse iniziative di contrasto al finanziamento del terrorismo.

In sede ONU, infatti, opera il Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI), un organismo intergovernativo creato alla fine degli anni ’80 del secolo scorso per elaborare norme e promuovere l’effettiva attuazione delle misure giuridiche, regolamentari e operative per lottare contro il riciclaggio di denaro, il finanziamento del terrorismo e altre minacce collegate all’integrità del sistema finanziario internazionale. Il Gruppo ha adottato 40 raccomandazioni per lottare contro il riciclaggio di denaro, il finanziamento del terrorismo e la sua proliferazione, che sono il punto di riferimento delle norme sia europee che nazionali sul tema.

Il Consiglio di sicurezza dell’ONU, nella Risoluzione 2178 del 2014, ha imposto ulteriori obblighi relativi alla qualificazione come reato del finanziamento del terrorismo. In Europa, la Risoluzione ha portato all’adozione del “Protocollo addizionale alla Convenzione del Consiglio d’Europa” per la prevenzione del terrorismo, sottoscritto anche dalla stessa Commissione europea nell’ottobre del 2015.

Il contesto europeo

L’agenda europea sulla sicurezza, adottata dalla Commissione europea nell’aprile del 2015 e che ho presentato in un precedente articolo, ha sottolineato la necessità di misure per lottare contro il finanziamento del terrorismo in un modo più efficace e globale, evidenziando i legami con la criminalità organizzata, che alimenta il terrorismo attraverso canali quali la fornitura di armi, i proventi del traffico di stupefacenti, e l’infiltrazione nei mercati finanziari.

Il nuovo piano d’azione intende rafforzare ulteriormente la lotta contro il finanziamento del terrorismo, per adattarsi alle nuove minacce e per aggiornare le politiche e le prassi, in linea con le norme internazionali.

Non si tratta solo di stabilire nuove norme, ma di attuare in modo più efficace le norme già esistenti.

La Commissione europea individua due principali filoni d’azione:

• il contrasto ai movimenti di beni e di fondi effettuati dalle organizzazioni terroristiche e dai sostenitori di esse: si tratta di intercettare e tracciare tali movimenti, per impedire la commissione di reati;
• lo smantellamento delle fonti di entrata delle organizzazioni terroristiche: l’obiettivo principale è di colpire la capacità di raccogliere fondi.

Le azioni del piano non riguardano solo le organizzazioni terroristiche in quanto tali, ma anche gli affiliati, come i combattenti stranieri, i sostenitori finanziari, chi raccoglie fondi e chiunque appoggi attività terroristiche.

Nuove azioni per impedire lo spostamento di fondi e individuare i finanziamenti dei terroristi

Nell’individuazione dei movimenti di fondi attraverso le operazioni finanziarie, o nell’identificazione delle reti terroristiche e dei loro affiliati, il problema sono le innovazioni nei servizi finanziari e l’evoluzione tecnologica.

Nuovi strumenti finanziari, come le valute virtuali, creano nuove sfide in termini di lotta al finanziamento del terrorismo, perché creano nuove opportunità che possono talvolta essere sfruttate abusivamente per camuffare operazioni di finanziamento del terrorismo. I criminali molto versatili sono capaci di passare rapidamente a nuovi canali se quelli esistenti diventano troppo rischiosi.

E’ fondamentale riuscire a gestire i rischi legati all’anonimato, come nel caso delle valute virtuali. L’aspetto cruciale di tale questione non è tanto la forma di pagamento in sé, quanto piuttosto se lo strumento può essere usato anonimamente.

Vi sono delle carenze e delle scappatoie nelle attuali norme antiriciclaggio che sono costantemente monitorate e per le quali il piano di azione prevede importanti correttivi.

E’ tuttavia essenziale, prima di tutto, che tutti gli Stati membri dell’Unione recepiscano nel proprio ordinamento quanto prima la 4a direttiva antiriciclaggio [direttiva (UE) 2015/849], adottata dall’Unione europea il 20 maggio 2015, la quale comporta profondi cambiamenti delle norme in materia finanziaria: in Italia, siamo fermi alle norme recepite con un decreto legislativo del 2007 …

Una lista nera europea dei Paesi che presentano carenze strategiche nel settore della lotta contro il riciclaggio di denaro o contro il finanziamento del terrorismo è il secondo passo che la Commissione europea si propone di compiere.

Il terzo passo riguarda le valute virtuali, le quali non sono ancora oggetto di regolazione da parte dall’Unione europea: la Commissione propone di porre gli scambi anonimi di valuta sotto il controllo delle autorità competenti – estendendo il campo d’applicazione della direttiva antiriciclaggio alle piattaforme di scambio di valute virtuali –, e di assoggettarli a controllo nel quadro delle legislazioni nazionali in materia di lotta contro il riciclaggio dei denaro e il finanziamento del terrorismo.

Il quarto passo riguarda la cosiddette carte prepagate, che consentono alle persone vulnerabili sotto il profilo economico – o escluse dal punto di vista finanziario – di disporre di un mezzo di pagamento utilizzabile off-line (come denaro contante) e, cosa più importante, online, per acquistare beni e servizi su Internet. Il rischio di finanziamento del terrorismo rappresentato dalle carte prepagate è sostanzialmente legato alle carte prepagate anonime (ricaricabili o non ricaricabili), che funzionano sui circuiti nazionali o internazionali. La questione fondamentale che si pone è come risolvere i problemi inerenti all’anonimato di queste carte per uso generale senza annullare i vantaggi offerti da questi strumenti nel quadro del loro normale utilizzo. La Commissione europea presenterà nuove modifiche della direttiva antiriciclaggio per ridurre le esenzioni esistenti – quali le soglie al di sotto delle quali non è richiesta l’identificazione, in particolare per le carte usate tra soggetti fisicamente presenti (face-to-face) -, e imporre l’obbligo di identificazione e accertamento dell’identità del cliente al momento dell’attivazione online della carta prepagata.

Registri centralizzati dei conti bancari e dei conti di pagamento e sistemi centrali di reperimento dei dati istituiti a livello nazionale, che indicano tutti i conti bancari nazionali detenuti da una persona, sono strumenti che facilitano le indagini finanziarie: attualmente non tutti gli Stati membri dispongono di registri di questo tipo, e la legislazione dell’Unione non li obbliga a farlo. La Commissione europea intende rendere obbligatoria l’istituzione di tali registri e disciplinarne l’accesso per indagini sul terrorismo oltre che di contrasto alla evasione fiscale.

I pagamenti in contanti sono ampiamente usati per il finanziamento delle attività terroristiche. La legislazione dell’Unione oggi prevede controlli sulle persone che entrano o lasciano l’Unione europea trasportando denaro contante di importo pari o superiore ai 10.000 euro.

Secondo la Commissione sarebbe necessario ampliare il campo d’applicazione delle norme europee sull’utilizzo dei contanti, estendendole al denaro liquido inviato per posta e per corriere, e per permettere alle autorità di intervenire anche per importi minori qualora vi siano sospetti di un’attività illecita. La Commissione propone anche di adottare provvedimenti per includere nei controlli antiriciclaggio i metalli preziosi e potenzialmente altre materie prime molto liquide di grande valore.

Infine, è essenziale migliorare la cooperazione internazionale nello scambio di dati sui movimenti finanziari, soprattutto al fine di seguire e congelare i finanziamenti al terrorismo.

Azioni per eliminare le fonti dei finanziamenti

Osserva la Commissione che:

“Le modalità di finanziamento del terrorismo sono molto varie. I finanziamenti possono provenire dallo sfruttamento abusivo di organizzazioni legali senza scopo di lucro (come le associazioni caritative), di imprese legali o di raccolte di fondi. I finanziamenti possono provenire inoltre da attività criminali, da Stati sostenitori, da attività svolte in Stati instabili così come dall’utilizzo abusivo del sistema commerciale internazionale”.

Ciò che può fare l’Unione europea in questo ambito è di rafforzare i poteri e la cooperazione delle dogane e contrastare il finanziamento del terrorismo legato al commercio di beni.

Gli strumenti attualmente vigenti nell’Unione europea risultano carenti poiché non consentono un intervento efficace e diretto delle stesse autorità doganali: i terroristi possono procurarsi fondi sia con mezzi illegali (ad es. con la dissimulazione di operazioni commerciali, la falsa rappresentazione del valore dei beni, fatture fittizie, o contrabbando) che col commercio di beni legali. La Commissione esaminerà l’opportunità di stabilire un’esplicita base giuridica che consenta il blocco preventivo delle merci e lo svolgimento delle indagini necessarie.

Come è noto, spesso i terroristi utilizzano i beni culturali ottenuti dagli scavi illeciti sui siti archeologici come fonte di entrate: la Commissione intende, pertanto, presentare una proposta legislativa contro il commercio illegale di beni culturali.

Altra fonte di finanziamento dei terroristi è il traffico illegale di specie selvatiche. La Commissione presenterà a breve un piano d’azione dell’UE per contrastare i flussi finanziari illeciti legati a questo tipo di traffico.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Comunicazione della Commissione europea relativa a un piano d’azione per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo, COM(2016) 50 del 2.2.2016, con allegato il “Piano d’azione per rafforzare la lotta contro il finanziamento del terrorismo”