Con la comunicazione del 14 gennaio 2020 intitolata: “Un’Europa sociale forte per transizioni giuste”, di cui ho scritto in un apposito articolo del blog, la Commissione europea ha fissato la tabella di marcia in vista della preparazione del piano d’azione che darà piena attuazione al Pilastro europeo dei diritti sociali, proclamato a Göteborg il 17 novembre 2017 dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione europea.

Il piano d’azione sarà adottato a inizio 2021 ma, nel frattempo, la Commissione ha fortemente voluto anticipare una prima iniziativa fondamentale: creare un quadro giuridico europeo che assicuri a tutti i lavoratori una retribuzione minima adeguata in tutta Europa.

A tal fine, sempre il 14 gennaio scorso, la Commissione ha subito lanciato la prima delle due fasi di consultazione delle parti sociali, espressamente prevista dall’articolo 154 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), sulle modalità per garantire salari minimi adeguati ai lavoratori nell’Unione.

In particolare, in questa prima fase, svoltasi tra il 14 gennaio e il 25 febbraio 2020, la Commissione ha consultato le parti sociali sulla necessità di un’iniziativa in materia di salari minimi e sul possibile orientamento di tale iniziativa.

Nella seconda fase di consultazioni, svoltasi tra il 3 giugno e il 4 settembre 2020, la Commissione ha interpellato le parti sociali sul contenuto della proposta e sullo strumento giuridico da utilizzare.

Da un lato, le organizzazioni dei lavoratori hanno concordato in generale con gli obiettivi e il possibile contenuto dell’iniziativa quali definiti nel documento relativo alla seconda fase della consultazione e hanno sottolineato che le tradizioni nazionali e l’autonomia delle parti sociali dovrebbero essere rispettate.

Dall’altro lato, le organizzazioni dei datori di lavoro in generale hanno espresso sostegno per quanto riguarda la maggior parte degli obiettivi e il possibile orientamento di un’iniziativa dell’Unione europea, definiti nel documento di consultazione. Alcune di tali organizzazioni imprenditoriali, tuttavia, hanno sollevato dubbi sul valore aggiunto di un’azione normativa dell’Unione in materia di determinazione dei salari minimi, in considerazione della diversità dei quadri nazionali e hanno sottolineato la necessità di garantire il pieno rispetto delle competenze degli Stati membri e/o delle parti sociali.

Sebbene i sindacati abbiano invitato la Commissione a proporre una direttiva con prescrizioni minime vincolanti, nessuna delle organizzazioni imprenditoriali si è detta favorevole a una direttiva vincolante in materia di salari minimi.

La Commissione europea ha dovuto, quindi prendere atto che sulla questione dei salari minimi non vi sono le condizioni per pervenire ad un accordo a livello europeo tra le parti sociali, come previsto dall’articolo 155 TFUE.

Pertanto, la stessa Commissione ha reso l’iniziativa: il 28 ottobre 2020 ha presentato al Parlamento europeo e al Consiglio la proposta di direttiva relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea, alla cui analisi è dedicato questo articolo.

Perché fissare un salario minimo nell’Unione europea

Innanzitutto, la Commissione europea agisce per dare attuazione a un preciso diritto a retribuzioni minime adeguate, sancito dal principio n. 6 del Pilastro europeo dei diritti sociali.

Anche la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in particolare all’articolo 31, paragrafo 1, sulle condizioni di lavoro giuste ed eque, proclama che: “Ogni lavoratore ha diritto a condizioni di lavoro sane, sicure e dignitose”. E l’articolo 23 della stessa Carta, dedicato alla parità tra uomini e donne, così recita: “La parità tra donne e uomini deve essere assicurata in tutti i campi, compreso in materia di occupazione, di lavoro e di retribuzione (…)”. L’iniziativa sui salari minimi, infatti, agevola anche la riduzione del divario retributivo di genere.

Tuttavia, non sono solo questioni legate ad adempimenti formali a motivare l’iniziativa della Commissione europea, ma anche una attenta analisi delle condizioni di lavoro nei ventisette Stati membri dell’Unione.

In proposito è da notare che il salario minimo esiste in tutti gli Stati membri dell’Unione europea. In ventuno paesi esistono salari minimi legali, cioè fissati per legge, mentre in sei Stati membri (Danimarca, Italia, Cipro, Austria, Finlandia e Svezia) la protezione del salario minimo è fornita esclusivamente dai contratti collettivi.

Nonostante ciò, nella maggior parte degli Stati membri i lavoratori risentono dell’insufficiente copertura della tutela offerta dal salario minimo.

Infatti, la percentuale di persone che pur lavorando rimangono in condizioni di povertà è aumentata dall’8,3% nel 2007 al 9,4% nel 2018 della forza lavoro totale nell’Unione europea.

Quasi il 10% dei lavoratori nell’Unione vive in condizioni di povertà, cioè fatica ad arrivare a fine mese, e l’attuale crisi creata dalla pandemia ha colpito in maniera particolare i settori caratterizzati da un’elevata percentuale di lavoratori a basso salario, quali quello delle pulizie, del commercio al dettaglio, della sanità e dell’assistenza sanitaria a lungo termine e residenziale.

Nella maggioranza degli Stati membri in cui sono previsti salari minimi legali nazionali tali salari, pur essendo aumentati negli ultimi anni, rimangono troppo bassi rispetto ad altri salari e per garantire una vita dignitosa. Secondo i dati forniti dalla Commissione europea, tali salari minimi legali nazionali sono inferiori al 60% del salario lordo mediano e/o al 50% del salario lordo medio in quasi tutti gli Stati membri. Nel 2018 in nove Stati membri il salario minimo legale non costituiva, per un singolo lavoratore che lo percepiva, un reddito sufficiente a raggiungere la soglia di rischio di povertà. Inoltre, alcuni gruppi specifici di lavoratori sono esclusi dalla tutela garantita dai salari minimi legali nazionali.

D’altro canto, gli Stati membri caratterizzati da un’elevata copertura della contrattazione collettiva tendono ad avere una bassa percentuale di lavoratori a basso salario e salari minimi elevati. Anche negli Stati membri che si avvalgono esclusivamente della contrattazione collettiva, tuttavia, alcuni lavoratori non hanno ancora accesso alla tutela garantita dal salario minimo. La percentuale di lavoratori non coperti è compresa tra il 10 e il 20 % in quattro paesi dell’Unione e raggiunge il 55% in un quinto paese.

Secondo la Commissione europea, se fissata a livelli adeguati, la tutela garantita dal salario minimo consente di conseguire diversi obiettivi: assicura una vita dignitosa ai lavoratori; contribuisce a sostenere la domanda interna; rafforza gli incentivi al lavoro e riduce la povertà lavorativa e le disuguaglianze nella fascia più bassa in termini di distribuzione salariale.

Non da ultimo, il salario minimo adeguato contribuisce a proteggere i datori di lavoro che retribuiscono dignitosamente i lavoratori, garantendo così una concorrenza leale.

Inoltre, come si è accennato sopra, la tutela garantita dal salario minimo promuove la parità di genere, poiché tra i lavoratori che percepiscono un salario pari o vicino al salario minimo le donne risultano più numerose degli uomini.

La proposta di direttiva europea sul salario minimo

Alla luce delle motivazioni sin qui delineate, la Commissione ha appena proposto una direttiva dell’Unione europea per garantire che i lavoratori nell’Unione siano tutelati da salari minimi adeguati, i quali consentano una vita dignitosa ovunque essi lavorino in Europa.

La proposta di direttiva si basa sull’articolo 153, paragrafo 1, lettera b), del TFUE, che verte sulle condizioni di lavoro e rispetta pienamente il principio di sussidiarietà: essa stabilisce un quadro di norme minime, che rispetta e riflette le competenze degli Stati membri, l’autonomia delle parti sociali e la libertà contrattuale in ambito salariale.

Non obbliga gli Stati membri a introdurre salari minimi legali, né fissa un livello comune dei salari minimi: sono aspetti che rientrano nella libertà contrattuale delle parti sociali a livello nazionale e nella competenza degli Stati membri.

Quindi, nel pieno rispetto dell’articolo 153, paragrafo 5, del TFUE, la proposta di direttiva della Commissione non intende armonizzare il livello dei salari minimi nell’Unione, né istituire un meccanismo uniforme per la determinazione dei salari minimi. Essa non interferisce con la libertà degli Stati membri di fissare salari minimi legali o di promuovere l’accesso alla tutela garantita dal salario minimo fornita da contratti collettivi, in linea con le tradizioni e le specificità di ciascun paese e nel pieno rispetto delle competenze nazionali e della libertà contrattuale delle parti sociali.

Che cosa disciplina, dunque, la proposta di direttiva?

L’articolo 1 ne fissa l’oggetto: stabilire un quadro a livello dell’Unione per garantire sia che i salari minimi siano fissati a un livello adeguato sia che i lavoratori abbiano accesso alla tutela garantita dal salario minimo, sotto forma di un salario minimo legale o di salari determinati da contratti collettivi.

L’articolo 2 stabilisce il suo ambito di applicazione: la direttiva interessa i lavoratori che hanno un contratto di lavoro o un rapporto di lavoro quali definiti dal diritto, dai contratti collettivi o dalle prassi in vigore in ciascuno Stato membro, tenendo conto, però, anche della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Quest’ultimo richiamo alla giurisprudenza della Corte di giustizia ha lo scopo di contrastare il rischio che dall’ambito di applicazione della direttiva proposta resti escluso un numero crescente di lavoratori atipici, quali i lavoratori domestici, i lavoratori a chiamata, i lavoratori intermittenti, i lavoratori a voucher, i falsi lavoratori autonomi, i lavoratori tramite piattaforma digitale, i tirocinanti e gli apprendisti. Nelle intenzioni della Commissione, la direttiva, infatti, una volta approvata, recepita ed entrata in vigore, si applicherà a tali lavoratori, a condizione che rispettino i criteri stabiliti dalla Corte di giustizia per quanto riguarda la definizione di “lavoratore”.

Per quest’ultima, infatti, la nozione di “lavoratore”, di cui all’articolo 45 del TFUE, riveste una portata autonoma propria del diritto dell’Unione e non deve essere interpretata in modo restrittivo: tale nozione, quindi, dev’essere definita in base a criteri oggettivi che caratterizzino il rapporto di lavoro sotto il profilo dei diritti e degli obblighi degli interessati.

“La caratteristica essenziale del rapporto di lavoro è la circostanza che una persona fornisca, per un certo periodo di tempo, a favore di un’altra e sotto la direzione di quest’ultima, prestazioni in contropartita delle quali riceva una retribuzione”, scrive la Corte di Giustizia, e, inoltre, “il livello limitato di tale retribuzione, l’origine finanziaria di quest’ultima, la maggiore o minore produttività dell’interessato o la circostanza che avesse un orario di lavoro settimanale ridotto non escludono che una persona sia riconosciuta come ‘lavoratore’ a norma dell’articolo 45 del TFUE (si vedano, per i cultori della materia, le sentenze del 3 luglio 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Racc. pag. 2121; del 21 giugno 1988, Brown, 197/86, Racc. pag. 3205; del 31 maggio 1989, Bettray, 344/87, Racc. pag. 1621; del 26 febbraio 1992, Bernini, C‑3/90, Racc. pag. I‑1071, e del 6 novembre 2003, Ninni-Orasche, C‑413/01, Racc. pag. I‑13187).

In definitiva, solo i lavoratori effettivamente autonomi non rientrano nell’ambito di applicazione della proposta di direttiva, in quanto non soddisfano tali criteri.

L’articolo 4 mira ad aumentare la copertura della contrattazione collettiva negli Stati membri in cui il salario minimo è fissato attraverso accordi tra le parti sociali. A tal fine gli Stati membri sono tenuti ad adottare misure volte a promuovere la capacità delle parti sociali di partecipare alla contrattazione collettiva sulla determinazione dei salari e a incoraggiare negoziazioni costruttive, significative e informate in materia di salari.

La disposizione impone inoltre agli Stati membri in cui la copertura della contrattazione collettiva non raggiunge almeno il 70 % dei lavoratori di prevedere un quadro per la contrattazione collettiva e di istituire un piano d’azione per promuoverla.

L’intero Capo II della proposta si occupa dei salari minimi legali, fissati per legge: come ho anticipato, spesso è proprio negli Stati membri in cui ciò avviene che si registrano retribuzioni minime al di sotto della soglia di povertà.

Infine, per completare questa rapida panoramica, l’articolo 9 intende proteggere le imprese che retribuiscono dignitosamente i lavoratori dalla concorrenza sleale: la disposizione prevede che, nell’esecuzione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, gli operatori economici (compresa la successiva catena di subappalto) siano tenuti a conformarsi ai salari applicabili stabiliti dalle contrattazioni collettive e ai salari minimi legali, laddove esistenti.

Inoltre, l’articolo 12 dispone che gli Stati membri stabiliscano le norme relative alle sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni nazionali sui salari minimi: tali sanzioni dovranno essere effettive, proporzionate e dissuasive.

La proposta della Commissione passerà ora al vaglio del Parlamento europeo e del Consiglio.

In seguito all’adozione, gli Stati membri avranno due anni di tempo per recepire le disposizioni della direttiva nella legislazione nazionale.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Commissione europea, Proposta di DIRETTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO relativa a salari minimi adeguati nell’Unione europea, doc. COM(2020) 682 del 28.10.2020

Documento di lavoro della Commissione europea che accompagna la “Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio su un salario minimo adeguato nell’Unione europea”, doc. SWD(2020) 246 final del 28.10.2020

Link al Pilastro europeo dei diritti sociali