Analisi giuridico-istituzionale dei partenariati di Orizzonte Europa verso FP10 e QFP 2028-2034: business plan, phasing-out, coesione, governance.

Introduzione

L’Unione europea sta riorientando la propria politica di ricerca e innovazione (R&I) in modo più netto rispetto al passato: non soltanto “finanziare scienza”, ma governare – con strumenti giuridici e finanziari – il passaggio dalla conoscenza al potere economico e tecnologico. È in questa torsione (più “geopolitica” che accademica) che va letto il futuro dei Partenariati europei. Non come un capitolo tecnico del programma quadro, ma come un dispositivo di political economy che mette in forma una scelta di fondo: ridurre la frammentazione degli investimenti europei, concentrare massa critica, attrarre capitali e presidiare catene del valore.

Le proposte della Commissione per il decimo programma quadro 2028-2034 (FP10) si collocano esattamente in questa traiettoria. Il lessico della “semplificazione” e quello della “competitività” non sono orpelli comunicativi: esprimono un’idea precisa di Stato regolatore europeo, che vuole orientare (e non solo sostenere) la R&I. La questione, per chi lavora su partenariati e programmi, è capire come cambia il patto istituzionale tra Commissione, Stati membri e industria: quali obblighi giuridici, quali criteri di selezione, quale “ciclo di vita” e, soprattutto, quale equilibrio tra apertura/coesione e concentrazione/efficienza.

In questo articolo ricostruisco, con taglio giuridico-istituzionale, il passaggio dal programma quadro 2021-2027 al disegno post-2027, innestandovi alcuni “cunei” analitici: business plan e capitali privati, eccellenza e coesione, semplificazione e controllo. L’obiettivo non è descrittivo, ma interpretativo: chiarire la logica politica dell’evoluzione.

1. L’assetto 2021-2027: il partenariato come “istituto di integrazione” della R&I europea

Nel diritto del programma quadro, il partenariato (European Pertnership) non è un accessorio. È un modo specifico di organizzare cooperazione e condivisione dei costi tra Unione e soggetti pubblici/privati. La disciplina di Orizzonte Europa 2021-2027 fissa un’architettura in cui il partenariato è pensato per generare massa critica e addizionalità rispetto a strumenti ordinari, con un ciclo di vita e condizioni di funzionamento definite in modo non neutrale: trasparenza, apertura, attrazione di nuovi entranti e – punto decisivo – prospettiva di fine finanziamento e sostenibilità. L’idea che un partenariato debba misurarsi con la propria continuità oltre il contributo UE è già incorporata nei principi del regime vigente.

Sul piano delle forme, il modello delle European Partnership 2021-2027 ha operato una tripartizione (co-programmati, co-finanziati, istituzionalizzati) che ha consentito un ventaglio di intensità istituzionale e finanziaria. È una soluzione “federalizzante” in senso funzionale: non crea un’unica agenzia europea della R&I, ma costruisce isole di integrazione (più o meno profonde) dove regole comuni e investimenti congiunti cercano di superare la frammentazione nazionale.

Qui si annida già la logica politica: i partenariati sono il compromesso operativo tra due esigenze strutturali dell’Unione. Da un lato, la necessità di concentrare (per competere globalmente). Dall’altro, l’obbligo di includere (per legittimazione politica e coesione territoriale). Questa tensione attraversa tutto il ciclo 2021-2027 e riemerge, potenziata, nel disegno post-2027.

2. Che cosa “dimostrano” i partenariati oggi: leva finanziaria e direzionalità politica

Il Biennial Monitoring Report (BMR) 2024 è utile non solo per i dati, ma perché esplicita la razionalità della Commissione: i partenariati sono giustificati se producono addizionalità, direzionalità e capacità di attrarre investimenti ulteriori. Il BMR formalizza la leva come metrica multilivello e arriva a un dato-soglia politicamente potente: la “full leverage” media è 2,83, ossia ogni euro UE nei partenariati mobilita complessivamente 2,83 euro aggiuntivi (attraverso call, attività addizionali e investimenti indiretti).

Non è un dettaglio. È l’argomento principe per difendere lo strumento nella competizione intra-QFP: se il bilancio è conteso, ciò che moltiplica risorse diventa preferibile a ciò che semplicemente eroga risorse. Il report aggiunge un elemento che, letto in chiave di policy, spiega perché la Commissione voglia “governare” il portafoglio: la leva non è omogenea tra tipologie; inoltre, la misurazione incorpora cautela sulla qualità dei dati (self-reporting). Ma proprio questa cautela produce un effetto politico: spinge a standardizzare KPI e governance per rendere credibile la leva come criterio di allocazione futura.

Sul versante della direzionalità, il BMR mostra la prevalenza dell’allineamento alle priorità politiche UE: nel 2024 i partenariati dichiarano la quota maggiore di risorse verso il Green Deal (75%) e una quota rilevante verso obiettivi digitali (38%), con indicazione esplicita degli incrementi rispetto al 2022.

Questo è il punto politico-giuridico: nel programma quadro, i partenariati funzionano come strumenti di attuazione indiretta di priorità. Se l’Unione definisce transizioni e sovranità tecnologica come priorità, allora gli strumenti con migliore capacità di orientamento e co-investimento diventano “strategici” per definizione.

3. La valutazione intermedia: il ponte concettuale verso il post-2027

Nella comunicazione sulla valutazione intermedia di Orizzonte Europa, la Commissione insiste su tre coordinate che fanno da anticamera al futuro FP10: semplificazione, maggiore impatto e migliore raccordo con il mercato/innovazione. In particolare, la valutazione evidenzia l’esigenza di sostenere l’innovazione “fino al mercato”, anche attraverso un uso più efficace degli strumenti EIC e attraverso la riduzione del carico amministrativo e della complessità dei percorsi.

È esattamente il contesto in cui i partenariati cambiano significato: da piattaforme di cooperazione R&I a cerniere tra ricerca collaborativa, industrializzazione e investimento. Da qui la svolta verso il “business plan” e verso un portafoglio più ridotto e più governabile.

4. Il “cuneo” n. 1: dal grant al business plan (e, quindi, ai capitali privati)

Il passaggio concettuale più rilevante del disegno post-2027 è questo: la Commissione sembra voler dire che non basta più dimostrare eccellenza scientifica o coerenza strategica; occorre dimostrare anche capacità di esecuzione e sostenibilità. Il lessico del business plan, dei KPI e della transizione fuori dal finanziamento UE non è neutro: è la traduzione giuridico-amministrativa di una tesi economica. E la tesi è: l’Europa deve colmare un gap di investimento e scale-up; per farlo deve rendere la R&I più “bancabile”, più traducibile in pipeline industriali e in attrazione di risorse extra-bilancio.

Il BMR, nel suo modo tecnico, prepara questo salto: la leva è già il criterio implicito che giudica l’efficienza dello strumento; la conseguenza logica è trasformare la leva da risultato osservato a obiettivo contrattuale, cioè in KPI e condizioni di ammissibilità/continuità.

Qui nasce il dilemma istituzionale: se la sopravvivenza di un PPP dopo il phasing-out dipende da risorse private, come evitare che il partenariato diventi un club chiuso, con barriere d’accesso crescenti e una governance di fatto oligopolistica? La risposta non può essere solo etica (“apertura e trasparenza”), deve essere regolatoria: criteri di membership, gestione dei diritti di proprietà intellettuale, regole di accesso alle piattaforme e agli standard; soprattutto, un disegno di governance che impedisca l’appropriazione privata di beni pubblici prodotti con risorse UE.

In altre parole, la Commissione, chiedendo business plan e KPI, si assume una responsabilità politica ulteriore: produrre un mercato regolato della collaborazione pubblico-privata, non un mero contenitore finanziario.

5. La strategia di phasing-out: da “obbligo” a strumento di governo del portafoglio

La strategia di phasing-out imposta ai partenariati esistenti nasce formalmente come requisito del regolamento (UE) 2021/695 e si consolida come esercizio di pianificazione. I documenti operativi sul phasing-out chiariscono che l’obiettivo non è “tagliare”, ma costruire scenari alternativi credibili, includendo percorsi non dipendenti dai fondi UE e una tempistica di lavoro coordinata. Il processo prevede una fase di bozza e feedback (indicata intorno a dicembre 2025) e un termine per le strategie finali di phasing out fissato al 20 marzo 2026.

Il punto politicamente interessante è che il phasing-out diventa, di fatto, un dispositivo di selezione futura. Se il ciclo di vita è incorporato, allora la Commissione può chiudere o trasformare partenariati senza farne un fallimento politico (diventa “scenario predefinito”); premiare quelli che dimostrano legacy, impatto e capacità di autosostenersi; ridurre la proliferazione e riallocare risorse verso nuove priorità.

In questa logica, phasing-out e business plan sono due facce della stessa medaglia: il primo è la disciplina dell’uscita, il secondo è la disciplina dell’entrata (e della performance).

6. Il “cuneo” n. 2: eccellenza vs coesione (la geografia dei partenariati)

L’idea di un portafoglio più focalizzato e orientato alla competitività rende più acuto il conflitto strutturale tra geografia dell’eccellenza e geografia della coesione. Se la massa critica è un criterio sostanziale, i sistemi già forti (infrastrutture, capitale umano, ecosistemi industriali) tenderanno a catturare più facilmente ruoli di leadership nei partenariati.

Il BMR offre un indizio significativo: molti Paesi “Widening” (con performance di R&I inferiori alla media europea) aumentano la propria partecipazione, e alcuni raddoppiano o quasi triplicano la quota rispetto a H2020; ciò dimostra che lo strumento può funzionare anche come meccanismo di integrazione. Ma questa dinamica non è garantita se il disegno post-2027 irrigidisce criteri di massa critica e richiede capacità di esecuzione immediata.

Qui il nodo istituzionale è delicato: un partenariato “competitivo” può essere anche uno strumento di coesione? Solo se la coesione non è intesa come distribuzione uniforme, ma come accesso a reti e catene del valore. La coesione, in questa prospettiva, è connettività: far entrare attori e territori meno forti in circuiti dove apprendono, scalano e si specializzano.

È su questo terreno che l’Italia (e non solo) deve ripensare la propria strategia: non semplicemente “prendere fondi”, ma posizionarsi nei nodi di rete che contano.

7. Focus Italia: protagonismo e vincoli strutturali

Il Country Report Italy (maggio 2025) restituisce un quadro ambivalente: l’Italia è “Moderate Innovator”, con eccellenze forti nella qualità scientifica e in alcuni ambiti (biomedicina, IA, manifattura avanzata), ma con una spesa in R&S più bassa della media UE (GERD 1,31% del PIL nel 2023, contro 2,22% UE).

Sul fronte partenariati, il report segnala dati politicamente rilevanti: partecipazione piena ai partenariati rilevanti, crescita molto significativa degli impegni nazionali e capacità di coordinamento, seppur limitata.

Il tema, per l’Italia, non è “se” stare nei partenariati: è come starci nel nuovo scenario. Se il post-2027 enfatizza business plan, KPI, massa critica e pipeline verso mercato, allora i colli di bottiglia amministrativi e la rigidità dei cofinanziamenti nazionali diventano un vero svantaggio competitivo. In un sistema che premia la velocità di esecuzione, la burocrazia non è più solo un costo: è perdita di posizione nella catena del valore.

Qui si innesta un’ipotesi strategica: connettere più direttamente fondi e strumenti. Il BMR nota esempi di Paesi che usano fondi strutturali per sostenere la partecipazione ai partenariati e costruire resilienza dei loro ecosistemi. Se questo approccio diventa sistematico, l’Italia potrebbe trasformare il tema “coesione” in leva industriale: usare FESR e politiche territoriali per agganciare PMI e filiere a partenariati dove si definiscono standard, roadmap tecnologiche e piattaforme di innovazione. Non è blending come tecnica contabile: è blending come strategia di posizionamento.

8. Il dibattito preparatorio: perché la Commissione cambia rotta

Prima ancora delle proposte normative, il dibattito su FP10 ha insistito su tre critiche ricorrenti: proliferazione e frammentazione degli strumenti; complessità amministrativa; difficoltà europea nel trasformare ricerca in leadership industriale (scale-up, investimento, infrastrutture).

La Commissione assume queste critiche come mandato politico implicito: non basta “correggere” Horizon Europe, bisogna ridisegnare la catena ricerca-innovazione-mercato. Qui si colloca la logica del “single entry point” (o, più in generale, di una governance più centralizzata e manageriale): ridurre la giungla di comitati e schemi, e costruire un portafoglio più strategico e misurabile.

9. Le proposte post-2027: selezione più dura, portafoglio più coerente, forma giuridica più semplice

Mentre la proposta di programmma quadro 2028-2034 [COM(2025) 543] crea la cornice giuridica dei futuri partenariati, è nella proposta di programma specifico [COM(2025) 544] che emergono con più nettezza le trasformazioni operative. La Commissione propone che i partenariati siano selezionati tramite procedure competitive, aperte e trasparenti e introduce criteri sostanziali più stringenti: tra questi, un requisito di massa critica (capacità di finanziare almeno un invito a presentare proposte significativo all’anno) e un requisito minimo di partecipazione pubblica di almeno cinque Stati membri per alcune configurazioni.

Questo è un cambio di paradigma: la partnership non è più una “somma di volontà” da riconoscere e organizzare, ma un dispositivo che deve dimostrare ex ante di essere una piattaforma europea effettiva. Il criterio dei cinque Stati membri, letto politicamente, è una clausola anti-frammentazione: impedisce partenariati de facto regionali o troppo concentrati. Il requisito di massa critica, invece, è una clausola pro-efficienza: limita la nascita di partenariati incapaci di produrre cicli di call e risultati continuativi.

Parallelamente, la direzione è una semplificazione delle forme: riduzione delle differenze procedurali, maggiore centralizzazione amministrativa, e spinta verso strumenti contrattuali più leggeri (MoU come forma standard), lasciando le basi ex artt. 185 e 187 TFUE solo ai casi “giustificati” e con un assetto più armonizzato.

Qui la logica politica è trasparente: meno eccezioni, più portafoglio, più controllo sulla performance.

10. Il “cuneo” n. 3: semplificazione vs controllo (governance e accountability)

Ogni promessa di semplificazione porta con sé una domanda istituzionale: semplificare per liberare energie o per concentrare potere decisionale? In realtà, nel post-2027 le due cose sono intrecciate. Ridurre strumenti e comitati significa, inevitabilmente, spostare baricentro verso centri decisionali più forti, con logiche più “manageriali” (KPI, milestone, valutazioni indipendenti, stop/go).

Per i partenariati, questo può produrre un vantaggio: maggiore prevedibilità, meno sovrapposizioni, più sinergie. Ma produce anche un rischio: se la governance diventa troppo “CEO-style”, l’apertura (nuovi entranti, università non core, PMI periferiche, territori meno forti) può ridursi per inerzia organizzativa. È esattamente qui che i requisiti di trasparenza e apertura – presenti anche nelle pratiche attuali – diventano condizioni di legittimità, non semplici “good practices”. Il BMR, ad esempio, segnala che i partenariati dichiarano misure per coinvolgimento trasparente e per attrarre newcomers, includendo attenzione ai Paesi widening e a categorie di stakeholder.

Se la Commissione vuole fare del partenariato una leva di sovranità tecnologica, deve evitare che la sovranità si traduca in chiusura corporativa. Sovranità non è autarchia: è capacità di scegliere, con regole che bilancino mercato e interesse pubblico.

11. Conclusione: il futuro dei partenariati come “costituzione economica” della R&I europea

Il passaggio dal 2021-2027 al 2028-2034 non riguarda solo qualche articolo di regolamento: riguarda l’idea di Europa che la politica della R&I rende praticabile. Nel ciclo attuale, i partenariati hanno mostrato capacità di mobilitare risorse e indirizzare investimenti verso priorità comuni, con una leva complessiva significativa.

La Commissione utilizza questi risultati come premessa per una riforma che mira a fare dei partenariati il motore di una strategia industriale europea più esplicita: meno frammentazione, più massa critica, più sostenibilità, più raccordo con innovazione e mercato.

Ma proprio perché i partenariati sono strumenti “politici”, il loro futuro dipenderà dall’equilibrio tra tre tensioni: business plan e apertura (evitare club chiusi); competitività e coesione (fare della rete europea una piattaforma di crescita condivisa, non una cartografia di rendite); semplificazione e accountability (ridurre oneri senza comprimere pluralismo e trasparenza).

Per l’Italia, la sfida è doppia: restare dentro i luoghi dove si definiscono roadmap e standard e, insieme, rendere il sistema nazionale (finanziamenti, cofinanziamenti, tempi, burocrazia) compatibile con una logica di esecuzione più rapida e orientata ai risultati. Se non lo fa, il rischio non è perdere “fondi”, ma perdere posizione: e nel post-2027 la posizione conta quanto, se non più, della dotazione finanziaria.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Una sintesi delle discussioni preliminari alle proposte presentate dalla Commissione europea il 16 luglio 2025 su come strutturare i finanziamenti europei per la ricerca, la tecnologia e l’innovazione si trovano sulla piattaforma ERA-LEARN, al seguente link.

Tutti gli atti e i documenti ufficiali citati in questo articolo e riferiti al quadro finanziario pluriennale UE 2028-2034 sono disponibili nella sezione Speciale QFP 2028–2034 denominata “Atti“.

Approfondimenti sui quadri finanziari pluriennali (QFP) dell’Unione europea:

Tutti gli articoli della serie speciale dedicata al quadro finanziario pluriennale UE 2028-2034 sono disponibili nella pagina del blog denominata “Analisi” alla quale si rinvia.

Approfondimenti sulle politiche dell’Unione europea per la ricerca e l’innovazione

Programmi quadro di ricerca e innovazione:
28 novembre 2025 – QFP 2028-2034 | Fondo per la competitività e Orizzonte Europa
20 giugno 2025 – A che punto è la ricerca europea? 5 segnali strategici da non perdere
1 novembre 2024 – Futuro della ricerca e innovazione UE: analisi strategica 2024
30 dicembre 2022 – Il programma di lavoro 2023-2024 di Orizzonte Europa e la nuova logica di intervento
25 novembre 2022 – Sinergie tra Orizzonte Europa e i programmi FESR 2021-2027
6 agosto 2021 – Orizzonte Europa: il finanziamento della fase preparatoria delle missioni europee
30 luglio 2021 – La creazione di ambienti favorevoli all’innovazione: gli ecosistemi dell’innovazione
11 giugno 2021 – I programmi di finanziamento della ricerca e dell’innovazione dell’UE 2021-2027
18 ottobre 2019 – Orizzonte Europa: i nuovi partenariati europei di ricerca e innovazione
11 ottobre 2019 – Orizzonte Europa: le missioni di ricerca e innovazione dell’UE
12 luglio 2019 – L’agenda strategica 2021-2027 dell’Istituto europeo di innovazione e tecnologia