Il nuovo obiettivo climatico UE al 2040 trasforma la politica climatica europea in una politica economica del carbonio, tra ETS, industria, finanza e competitività.

Introduzione

L’adozione del regolamento (UE) 2026/667, che modifica la legge europea sul clima, rappresenta un passaggio di particolare rilievo nell’evoluzione dell’azione climatica dell’Unione. Con la fissazione di un obiettivo vincolante di riduzione netta delle emissioni di gas a effetto serra del 90% entro il 2040 rispetto ai livelli del 1990, l’Unione non si limita ad aggiornare la propria traiettoria di decarbonizzazione, ma ridefinisce in modo sostanziale l’architettura complessiva della politica climatica.

Il nuovo traguardo si colloca, infatti, in una posizione intermedia tra il pacchetto normativo per il 2030 e l’obiettivo della neutralità climatica al 2050, assumendo una funzione di “cerniera” tra due fasi profondamente diverse: da un lato, quella di costruzione e rafforzamento degli strumenti (culminata nel Fit for 55); dall’altro, quella – ancora in larga parte da definire – di integrazione sistemica tra politiche climatiche, industriali ed energetiche.

In questo contesto, il regolamento del 2026 introduce elementi di discontinuità che vanno oltre la mera quantificazione dell’obiettivo. In primo luogo, la centralità delle emissioni nette – che includono gli assorbimenti naturali e tecnologici – apre a una progressiva trasformazione del sistema europeo di scambio delle quote di emissione (ETS), destinato a evolvere da meccanismo di prezzo delle emissioni a strumento di gestione del bilancio carbonico complessivo. In secondo luogo, il legislatore europeo attribuisce esplicitamente rilievo a fattori quali la competitività industriale, i costi dell’energia, l’accesso ai finanziamenti e la sostenibilità sociale della transizione, segnando un ampliamento dell’oggetto e delle finalità della politica climatica.

Ne emerge un quadro in cui la decarbonizzazione non è più trattata come una politica settoriale, ma come una componente strutturale della politica economica dell’Unione. Il riferimento sistematico agli investimenti pubblici e privati, agli strumenti di sostegno all’industria e alla necessità di garantire condizioni di concorrenza eque a livello globale indica chiaramente che il conseguimento degli obiettivi climatici è ormai inseparabile dalle strategie di crescita, competitività e autonomia strategica europea.

Alla luce di tali sviluppi, il presente contributo si propone di analizzare il significato e le implicazioni del nuovo obiettivo climatico al 2040, articolando la riflessione su tre piani: l’evoluzione storica e il mutamento di paradigma della politica climatica dell’Unione; l’emergere della dimensione industriale e il ruolo delle imprese; e, infine, la trasformazione degli strumenti finanziari, tra misure transitorie e architetture emergenti.

Parte I – Il nuovo obiettivo climatico 2040: evoluzione storica e mutamento di paradigma

1. Dalla politica climatica “per obiettivi” alla legge europea sul clima

L’evoluzione della politica climatica dell’Unione europea può essere letta, in prima approssimazione, come il passaggio da un modello fondato su obiettivi quantitativi progressivi a un vero e proprio quadro giuridico vincolante di lungo periodo, nel quale la neutralità climatica diviene un obiettivo normativamente definito e strutturante per l’intero ordinamento.

Nella fase iniziale, la politica climatica europea si è sviluppata prevalentemente attraverso l’adozione di pacchetti normativi basati su traguardi temporali definiti, ma non ancora inseriti in una visione giuridica unitaria. Il sistema delineato a partire dagli anni Duemila – e consolidato con il pacchetto clima-energia 2020 – si fondava su una combinazione di strumenti eterogenei: il sistema per lo scambio di quote di emissione (ETS), obiettivi nazionali differenziati e politiche settoriali in materia di energia e rinnovabili. In tale contesto, il diritto dell’Unione svolgeva una funzione prevalentemente regolatoria, volta a coordinare strumenti distinti piuttosto che a definire un disegno complessivo.

Un primo salto qualitativo si è realizzato con l’Accordo di Parigi, che ha introdotto una logica di lungo periodo basata sulla neutralità climatica e su traiettorie di riduzione progressiva delle emissioni. L’Unione europea ha recepito tale impostazione con il regolamento (UE) 2021/1119, che istituisce la normativa europea sul clima e sancisce, per la prima volta in termini giuridicamente vincolanti, l’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050. Con questo atto, la politica climatica cessa di essere una sequenza di interventi settoriali e si configura come un quadro normativo unitario, dotato di un obiettivo finale e di traguardi intermedi.

La legge europea sul clima introduce, infatti, un duplice elemento di innovazione. Da un lato, essa stabilisce un vincolo giuridico di risultato – il raggiungimento di emissioni nette pari a zero entro il 2050 – che orienta l’insieme delle politiche dell’Unione e degli Stati membri. Dall’altro, prevede una traiettoria intermedia, inizialmente articolata sul 2030 e successivamente estesa al 2040, destinata a garantire la coerenza e la credibilità del percorso di decarbonizzazione.

In questo quadro, il regolamento (UE) 2026/667 si inserisce come sviluppo necessario e al tempo stesso innovativo della normativa esistente. Esso non si limita a colmare una lacuna temporale – l’assenza di un obiettivo intermedio tra il 2030 e il 2050 – ma rafforza la logica stessa della legge europea sul clima, rendendo più stringente e articolato il percorso verso la neutralità. In particolare, la fissazione di un traguardo vincolante di riduzione netta delle emissioni del 90% entro il 2040 rispetto ai livelli del 1990 consolida il passaggio da una politica climatica per obiettivi successivi a una vera e propria architettura normativa di lungo periodo.

Tale evoluzione non è priva di implicazioni sistemiche. L’introduzione di un obiettivo intermedio così ambizioso implica, infatti, la necessità di rivedere e coordinare l’insieme degli strumenti esistenti, dal sistema ETS ai meccanismi di condivisione degli sforzi, fino alle politiche in materia di uso del suolo e assorbimenti. Ne deriva un progressivo spostamento del baricentro della politica climatica: da un approccio incrementale e settoriale a un modello integrato, nel quale il diritto dell’Unione definisce non solo gli obiettivi, ma anche le condizioni strutturali per il loro conseguimento.

In questa prospettiva, la legge europea sul clima – come modificata nel 2026 – si configura sempre più come una norma di indirizzo generale dell’ordinamento economico, capace di incidere trasversalmente sulle politiche industriali, energetiche e finanziarie. È proprio su questo terreno che si innesta il mutamento di paradigma che caratterizza la fase attuale della politica climatica europea e che trova nel nuovo obiettivo al 2040 il suo punto di emersione più evidente.

2. Il 2030 come fase di consolidamento: il pacchetto “Fit for 55” e le tensioni emergenti

Se il regolamento (UE) 2021/1119 ha segnato il passaggio a una politica climatica fondata su un obiettivo giuridicamente vincolante di lungo periodo, il periodo successivo è stato caratterizzato da un’intensa attività normativa volta a rendere operativa la traiettoria al 2030. Tale fase trova il suo punto di massima espressione nel pacchetto legislativo “Fit for 55”, che ha rappresentato il principale strumento di attuazione del traguardo intermedio di riduzione delle emissioni.

Il pacchetto si distingue per ampiezza e profondità, intervenendo su quasi tutti i pilastri della politica climatica ed energetica dell’Unione. Esso ha comportato, in particolare, una revisione sostanziale del sistema per lo scambio di quote di emissione (ETS), un rafforzamento degli obiettivi nazionali di riduzione delle emissioni nei settori non coperti dal sistema ETS, nonché una riforma del quadro relativo agli assorbimenti di carbonio nel settore dell’uso del suolo, del cambiamento di uso del suolo e della silvicoltura. A tali interventi si sono affiancate misure innovative, tra cui l’introduzione di un meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM) e la creazione di un Fondo sociale per il clima, volto ad attenuare gli impatti distributivi della transizione.

Nel loro insieme, tali strumenti hanno contribuito a consolidare un modello di governance climatica più articolato e coerente, fondato su una combinazione di strumenti di mercato, regolazione settoriale e meccanismi redistributivi. In particolare, l’ETS è stato progressivamente rafforzato sia in termini di ambizione – attraverso la riduzione più rapida del tetto alle emissioni – sia in termini di estensione, con la previsione di nuovi ambiti applicativi, tra cui i settori dell’edilizia e del trasporto stradale.

Tuttavia, proprio il processo di implementazione del pacchetto “Fit for 55” ha fatto emergere una serie di tensioni strutturali che avrebbero poi influenzato in modo significativo l’evoluzione successiva della politica climatica europea.

In primo luogo, si è manifestata con crescente evidenza la questione dei costi della transizione, in particolare in relazione all’andamento dei prezzi dell’energia. Le dinamiche geopolitiche e le crisi internazionali hanno contribuito ad accentuare la volatilità dei mercati energetici, mettendo sotto pressione famiglie e imprese e sollevando interrogativi circa la sostenibilità economica e sociale delle politiche climatiche. In tale contesto, il Consiglio europeo ha progressivamente posto l’accento sulla necessità di adottare misure temporanee e mirate per contenere gli effetti sui prezzi e garantire la sicurezza dell’approvvigionamento energetico.

In secondo luogo, è emersa con maggiore forza la dimensione della competitività industriale. L’aumento dei costi energetici e l’introduzione di strumenti più stringenti di regolazione delle emissioni hanno alimentato il rischio di rilocalizzazione delle attività produttive verso giurisdizioni caratterizzate da standard ambientali meno rigorosi. Di qui il rafforzamento degli strumenti di difesa, quali il CBAM, e la crescente attenzione alla revisione dei meccanismi di assegnazione gratuita delle quote nell’ambito dell’ETS.

In terzo luogo, il rafforzamento degli strumenti di mercato, e in particolare dell’ETS, ha sollevato interrogativi circa il rapporto tra logica di mercato e intervento pubblico. Se da un lato il sistema ETS è stato concepito come strumento efficiente di determinazione del prezzo del carbonio, dall’altro la crescente volatilità dei prezzi e il loro impatto sull’economia reale hanno reso evidente la necessità di meccanismi di stabilizzazione e di un maggiore coordinamento con le politiche industriali e sociali.

Infine, la fase di attuazione del pacchetto ha evidenziato l’importanza crescente degli investimenti come condizione per il conseguimento degli obiettivi climatici. La transizione verso un’economia a basse emissioni richiede infatti volumi di capitale ingenti, sia pubblici che privati, nonché un quadro normativo e finanziario in grado di mobilitare risorse in modo efficace e tempestivo.

È proprio alla luce di tali tensioni che il traguardo del 2030 può essere interpretato non soltanto come una tappa intermedia nel percorso verso la neutralità climatica, ma come una fase di consolidamento e di stress test dell’architettura climatica europea. Le criticità emerse in questa fase hanno infatti contribuito a orientare il dibattito politico e normativo verso una revisione più profonda del sistema, culminata nella definizione del nuovo obiettivo al 2040 e nella prospettiva di una integrazione più stretta tra politiche climatiche, industriali ed economiche.

In questo senso, il passaggio dal 2030 al 2040 non rappresenta una semplice estensione temporale della traiettoria esistente, ma segna l’avvio di una nuova fase, nella quale le logiche di funzionamento degli strumenti – a partire dall’ETS – sono destinate a essere ripensate alla luce delle esigenze di stabilità, competitività e sostenibilità sociale.

3. Il 2040 come snodo sistemico: natura, funzione e implicazioni del nuovo traguardo climatico

L’introduzione del traguardo climatico al 2040 segna un passaggio qualitativo nell’evoluzione della politica climatica dell’Unione europea, che non può essere interpretato come una mera estensione temporale della traiettoria già delineata per il 2030. Al contrario, il nuovo obiettivo assume una funzione sistemica, incidendo non solo sul livello di ambizione, ma anche sulla struttura e sul funzionamento degli strumenti attraverso cui tale ambizione deve essere realizzata.

Il regolamento (UE) 2026/667 stabilisce un obiettivo vincolante di riduzione netta delle emissioni di gas a effetto serra del 90% entro il 2040 rispetto ai livelli del 1990. La portata di tale previsione va, tuttavia, colta non soltanto nella sua dimensione quantitativa, ma soprattutto nella sua collocazione all’interno della traiettoria complessiva verso la neutralità climatica al 2050.

Il 2040 si configura, infatti, come una soglia di sistema, nella quale la gran parte delle riduzioni delle emissioni deve essere già stata realizzata. Ciò implica che, a differenza della fase 2020-2030 – caratterizzata da una progressiva intensificazione degli sforzi – il periodo successivo richiede una trasformazione strutturale dei modelli produttivi, energetici e tecnologici dell’Unione. In altri termini, il 2040 non rappresenta una tappa intermedia “lineare”, ma un punto di quasi completamento del processo di decarbonizzazione, lasciando al decennio successivo un margine limitato per il raggiungimento del saldo netto pari a zero.

Un secondo elemento di rilievo è rappresentato dalla natura netta dell’obiettivo. La riduzione delle emissioni deve essere calcolata al netto degli assorbimenti, il che implica un ruolo crescente sia dei pozzi naturali sia delle tecnologie di rimozione del carbonio. Il regolamento attribuisce esplicitamente rilievo a tali componenti, riconoscendo che, nel percorso verso la neutralità climatica, gli assorbimenti saranno destinati a svolgere una funzione sempre più significativa, anche in relazione alle emissioni residue difficili da abbattere.

Questa impostazione comporta implicazioni rilevanti sul piano giuridico e regolatorio. In particolare, essa apre alla possibilità di integrare gli assorbimenti permanenti nel sistema europeo di scambio delle quote di emissione, trasformando progressivamente l’ETS da strumento di regolazione delle emissioni a meccanismo di gestione del bilancio complessivo tra emissioni e rimozioni. Si tratta di un’evoluzione di portata sistemica, destinata a incidere sulla natura stessa del sistema ETS e sul suo ruolo nell’architettura climatica europea.

Un ulteriore profilo innovativo riguarda la funzione del traguardo al 2040 come punto di riferimento per la revisione dell’intero quadro normativo post-2030. Il regolamento attribuisce, infatti, alla Commissione il compito di riesaminare la legislazione esistente e di proporre le misure necessarie per conseguire il nuovo obiettivo, sulla base di valutazioni d’impatto dettagliate e tenendo conto di una pluralità di fattori, tra cui la competitività economica, l’accessibilità dell’energia, gli effetti sociali e il fabbisogno di investimenti.

In questo senso, il 2040 funge da architrave del sistema normativo futuro, orientando non solo gli obiettivi, ma anche i criteri di progettazione delle politiche. Tra questi assumono particolare rilievo:

  • la necessità di garantire una transizione giusta ed equa;
  • il mantenimento della competitività dell’industria europea;
  • l’efficienza in termini di costi e l’efficacia ambientale;
  • il ruolo degli investimenti pubblici e privati come fattore abilitante della transizione.

Infine, il regolamento introduce elementi di flessibilità che segnalano un approccio più pragmatico rispetto alle fasi precedenti. In particolare, è prevista la possibilità di un contributo limitato di crediti internazionali di alta qualità al conseguimento del traguardo al 2040, nonché una maggiore flessibilità tra settori e strumenti, al fine di garantire un percorso di decarbonizzazione efficiente sotto il profilo dei costi. Tali elementi riflettono la consapevolezza che il raggiungimento di un obiettivo così ambizioso richiede un equilibrio tra rigore ambientale e sostenibilità economica.

Nel loro insieme, questi aspetti confermano che il traguardo al 2040 non si limita a rafforzare l’ambizione climatica dell’Unione, ma ridefinisce le coordinate della politica climatica, segnando il passaggio da un modello fondato su obiettivi progressivi a un sistema integrato, nel quale strumenti di mercato, politiche industriali e meccanismi finanziari sono chiamati a operare in modo coordinato.

È proprio su tale trasformazione – e sulle sue implicazioni per il ruolo delle imprese e degli strumenti economici – che si innestano le analisi sviluppate nei capitoli successivi.

4. Il ruolo degli assorbimenti: dalla componente residuale alla nuova infrastruttura del sistema climatico

Nel quadro delineato dal regolamento (UE) 2026/667, gli assorbimenti di carbonio cessano di essere una componente marginale della politica climatica per assumere una funzione strutturale all’interno dell’architettura di decarbonizzazione dell’Unione. Tale evoluzione è strettamente connessa alla natura “netta” del nuovo obiettivo al 2040 e alla necessità di gestire in modo integrato il rapporto tra emissioni residue e capacità di rimozione del carbonio.

Tradizionalmente, gli assorbimenti – in particolare, quelli naturali legati al settore dell’uso del suolo, del cambiamento di uso del suolo e della silvicoltura (LULUCF) – sono stati considerati come un elemento complementare rispetto alle politiche di riduzione delle emissioni. Il loro contributo era circoscritto a specifici ambiti regolatori e caratterizzato da una certa autonomia rispetto agli strumenti principali della politica climatica, in primis il sistema ETS.

Il nuovo quadro normativo segna un cambio di prospettiva. Il regolamento riconosce, infatti, che, nel percorso verso la neutralità climatica, gli assorbimenti – naturali e tecnologici – sono destinati a svolgere un ruolo crescente e strutturale, in particolare per compensare le emissioni residue difficili da abbattere. Tale riconoscimento implica un progressivo superamento della separazione tra politiche di riduzione e politiche di rimozione, aprendo la strada a una gestione unitaria del bilancio carbonico.

In questa prospettiva, assume particolare rilievo la previsione secondo cui, nell’ambito della revisione del sistema ETS, potranno essere introdotti incentivi per l’inclusione degli assorbimenti permanenti di carbonio nel sistema di scambio delle quote. Si tratta di un passaggio potenzialmente trasformativo. L’eventuale integrazione di tecnologie, quali la cattura e lo stoccaggio del carbonio (CCS), la cattura diretta dall’aria con stoccaggio (DACCS) o altre forme di rimozione permanente, comporterebbe, infatti, una ridefinizione della natura stessa dell’ETS, che da meccanismo di limitazione delle emissioni evolverebbe verso un sistema di gestione delle emissioni nette.

Questa evoluzione presenta implicazioni rilevanti sotto diversi profili.

In primo luogo, sul piano economico, l’integrazione degli assorbimenti apre alla creazione di nuovi mercati del carbonio, nei quali le attività di rimozione assumono un valore economico comparabile a quello della riduzione delle emissioni. Ciò può favorire lo sviluppo di filiere industriali innovative legate alle tecnologie di cattura e stoccaggio, nonché alla gestione sostenibile delle risorse naturali. Al tempo stesso, tuttavia, emerge l’esigenza di definire criteri rigorosi di qualità, addizionalità e permanenza, al fine di garantire l’integrità ambientale del sistema.

In secondo luogo, sul piano finanziario, gli assorbimenti si collocano al centro delle nuove architetture di finanziamento della transizione. Il riconoscimento del loro valore economico e la possibile integrazione nei meccanismi ETS rendono tali attività potenzialmente eleggibili per strumenti di sostegno pubblico e privato, inclusi i fondi europei e le iniziative basate sull’utilizzo delle entrate derivanti dalle quote di emissione. In questo senso, gli assorbimenti contribuiscono a rafforzare la dimensione finanziaria della politica climatica, fungendo da ponte tra strumenti di mercato e politiche di investimento.

In terzo luogo, sul piano regolatorio, l’inclusione degli assorbimenti richiede un elevato grado di coordinamento tra diversi ambiti normativi. La gestione del bilancio carbonico implica infatti l’integrazione tra il sistema ETS, la disciplina LULUCF, le politiche energetiche e industriali, nonché le eventuali aperture verso i mercati internazionali dei crediti di carbonio. Il regolamento prevede esplicitamente che, nella definizione del quadro post-2030, si tenga conto del contributo degli assorbimenti e delle relative incertezze, evitando che eventuali carenze in questo ambito compromettano gli sforzi negli altri settori.

Un ulteriore elemento di complessità deriva dalla diversa natura degli assorbimenti. Quelli naturali, pur offrendo benefici climatici rilevanti, sono caratterizzati da una maggiore variabilità e da incertezze legate a fattori quali la gestione delle foreste, i cambiamenti climatici e i disturbi naturali. Gli assorbimenti tecnologici, al contrario, garantiscono un maggiore grado di permanenza e controllabilità, ma richiedono investimenti significativi e presentano ancora limiti in termini di diffusione su larga scala. La coesistenza di queste due dimensioni impone al legislatore europeo di adottare un approccio differenziato, capace di valorizzarne le specificità senza compromettere la coerenza complessiva del sistema.

Nel loro insieme, tali sviluppi indicano che gli assorbimenti non rappresentano più un elemento accessorio, ma costituiscono una nuova infrastruttura della politica climatica europea, destinata a interagire in modo sempre più stretto con il sistema ETS e con gli strumenti finanziari della transizione. Essi contribuiscono infatti a definire il passaggio da un modello basato sulla riduzione delle emissioni a un modello fondato sulla gestione integrata del carbonio, nel quale riduzioni e rimozioni sono parte di un unico sistema economico e regolatorio.

È proprio su questa integrazione – tra carbon pricing, politiche industriali e finanza della transizione – che si fonda il mutamento di paradigma introdotto dal nuovo obiettivo al 2040 e che troverà ulteriore sviluppo nei capitoli successivi dedicati al ruolo delle imprese e agli strumenti finanziari.

Parte II – Politica climatica e imprese: dalla regolazione alla competitività

5. L’emersione della dimensione industriale nella politica climatica dell’Unione

L’evoluzione della politica climatica dell’Unione europea, così come emerge dal nuovo obiettivo al 2040, non può essere compresa pienamente senza considerare il progressivo rafforzamento della sua dimensione industriale. Tale trasformazione non si manifesta soltanto sul piano delle politiche settoriali, ma investe la logica complessiva dell’intervento pubblico, segnando il passaggio da una regolazione ambientale orientata alla riduzione delle emissioni a una vera e propria politica industriale della decarbonizzazione.

Un punto di svolta in questa direzione è rappresentato dalle recenti conclusioni del Consiglio europeo del 19 marzo 2026, che collocano esplicitamente la politica climatica all’interno della più ampia strategia di competitività dell’Unione. In tale contesto, la transizione verde non è più considerata come un vincolo esterno all’attività economica, ma come un fattore che deve essere gestito in modo coerente con gli obiettivi di crescita, resilienza e autonomia strategica. Il Consiglio sottolinea, infatti, la necessità di rafforzare la competitività dell’industria europea, di garantire condizioni di parità a livello globale e di sostenere i settori maggiormente esposti alla concorrenza internazionale e al rischio di rilocalizzazione delle emissioni.

In questo quadro, assume particolare rilievo il tema dei prezzi dell’energia, che rappresenta il principale punto di contatto tra politica climatica e sistema produttivo. Le recenti dinamiche dei mercati energetici, aggravate dalle tensioni geopolitiche, hanno evidenziato come l’aumento dei costi dell’energia possa incidere in modo significativo sulla competitività delle imprese europee, in particolare nei settori ad alta intensità energetica. Il Consiglio europeo ha riconosciuto esplicitamente questa criticità, richiamando l’esigenza di adottare misure temporanee e mirate per attenuare l’impatto dei prezzi e garantire la sicurezza dell’approvvigionamento.

La posizione della Commissione europea si inserisce coerentemente in questa linea, individuando nei costi energetici, nelle tariffe di rete, nella fiscalità e nel prezzo del carbonio i principali determinanti del prezzo dell’elettricità, e proponendo interventi coordinati su ciascuna di queste componenti. In particolare, il riferimento al sistema ETS come fattore che incide sui prezzi, ma al tempo stesso come leva per gli investimenti nella transizione, evidenzia la duplice natura di questo strumento: da un lato, meccanismo di mercato volto a internalizzare il costo del carbonio; dall’altro, elemento centrale di una strategia più ampia di trasformazione industriale.

È proprio in questa intersezione tra politica climatica, prezzi dell’energia e competitività industriale che si manifesta il passaggio da una climate policy a una industrial policy. Se nella fase precedente l’obiettivo principale era quello di correggere le esternalità ambientali attraverso strumenti di mercato e regolazione, nella fase attuale l’attenzione si sposta verso la gestione degli effetti economici e distributivi della transizione, nonché verso la promozione attiva di nuovi modelli produttivi.

Tale evoluzione si riflette anche nel linguaggio e negli strumenti adottati dalle istituzioni europee. Il richiamo alla necessità di sostenere la decarbonizzazione industriale, di favorire lo sviluppo di tecnologie pulite e di garantire un accesso adeguato ai finanziamenti indica chiaramente che la politica climatica è ormai concepita come parte integrante della politica industriale dell’Unione. In questo senso, iniziative quali il patto per l’industria pulita e le proposte di rafforzamento degli strumenti finanziari per la transizione si collocano in una prospettiva che va oltre la semplice riduzione delle emissioni, mirando a ridefinire le basi della competitività europea in un contesto globale sempre più orientato alla sostenibilità.

Al tempo stesso, questa trasformazione solleva questioni rilevanti sul piano dell’equilibrio tra obiettivi ambientali ed esigenze economiche. L’integrazione tra politica climatica e politica industriale implica infatti la necessità di conciliare, da un lato, un elevato livello di ambizione nella riduzione delle emissioni e, dall’altro, la tutela della competitività delle imprese europee e dell’occupazione. In tale contesto, strumenti quali l’ETS, il CBAM e i meccanismi di sostegno pubblico sono chiamati a svolgere una funzione sempre più complessa, che va oltre la semplice regolazione del mercato per assumere una dimensione strategica.

In definitiva, l’emersione della dimensione industriale nella politica climatica dell’Unione rappresenta uno degli elementi più significativi del mutamento di paradigma in atto. Essa segna il passaggio da un approccio incentrato sulla correzione delle esternalità ambientali a un modello nel quale la decarbonizzazione diventa leva di trasformazione economica, orientando le scelte di investimento, l’organizzazione delle filiere produttive e il posizionamento competitivo dell’Europa nel contesto globale.

È su questo terreno che si sviluppano le ulteriori evoluzioni del sistema, in particolare per quanto riguarda il ruolo dell’ETS e degli strumenti finanziari, che saranno analizzati nei capitoli successivi.

6. Il rischio di rilocalizzazione delle emissioni e la risposta dell’Unione

L’emersione della dimensione industriale nella politica climatica europea si collega direttamente a una delle criticità più rilevanti emerse nella fase di attuazione del quadro 2030: il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio (carbon leakage). Tale fenomeno si verifica quando l’aumento dei costi legati alla regolazione climatica induce le imprese a trasferire la produzione verso paesi caratterizzati da standard ambientali meno stringenti, con effetti potenzialmente negativi sia sul piano economico sia su quello ambientale globale.

La consapevolezza di tale rischio è progressivamente entrata al centro del dibattito europeo, fino a essere esplicitamente richiamata nel regolamento (UE) 2026/667, che sottolinea la necessità di rafforzare la competitività dell’industria dell’Unione e di ridurre il rischio di rilocalizzazione, in particolare per i settori ad alta intensità energetica e per le PMI. Tale attenzione riflette una tensione strutturale della politica climatica: l’esigenza di mantenere elevati livelli di ambizione ambientale senza compromettere la base produttiva europea.

La risposta dell’Unione si articola su più livelli, attraverso una combinazione di strumenti che mirano a bilanciare gli effetti della regolazione climatica.

In primo luogo, assume un ruolo centrale il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM), concepito per garantire condizioni di concorrenza eque tra produttori europei e concorrenti extra-UE. Il CBAM introduce un costo del carbonio sulle importazioni di determinati beni, allineandolo a quello sostenuto dalle imprese europee nell’ambito dell’ETS. In tal modo, esso mira a neutralizzare gli incentivi alla delocalizzazione e a prevenire fenomeni di dumping ambientale.

In secondo luogo, permane – pur in una logica evolutiva – il ricorso all’assegnazione gratuita delle quote ETS per i settori più esposti al rischio di carbon leakage. Il regolamento 2026 richiama esplicitamente la necessità di considerare un percorso più graduale di eliminazione di tali assegnazioni, al fine di sostenere gli investimenti e l’occupazione, evitando effetti distorsivi sulla competitività. Questo elemento segnala una revisione pragmatica dell’approccio originario, che prevedeva una progressiva e rapida eliminazione delle quote gratuite.

In terzo luogo, si sviluppano strumenti di sostegno diretto alla decarbonizzazione industriale, tra cui i fondi dedicati e le iniziative volte a facilitare l’accesso ai finanziamenti per le imprese. In questo contesto, le politiche di aiuto di Stato assumono un ruolo sempre più rilevante, configurandosi come strumenti complementari alla regolazione di mercato.

Nel loro insieme, tali interventi delineano una strategia multilivello che mira non solo a prevenire la rilocalizzazione delle emissioni, ma anche a favorire la trasformazione del sistema produttivo europeo. Il contrasto al carbon leakage non si limita infatti a una logica difensiva, ma si integra in una prospettiva più ampia di rafforzamento della competitività industriale attraverso la transizione verso modelli produttivi a basse emissioni.

Tuttavia, questa strategia non è priva di criticità. In particolare, l’interazione tra CBAM, ETS e assegnazioni gratuite solleva questioni complesse in termini di coerenza e compatibilità con le regole del commercio internazionale, nonché di distribuzione degli oneri tra diversi settori e Stati membri. Inoltre, la necessità di sostenere l’industria europea rischia di entrare in tensione con l’obiettivo di mantenere un segnale di prezzo del carbonio sufficientemente forte e stabile.

In questo contesto, il rischio di carbon leakage si configura non solo come una sfida tecnica, ma come un vero e proprio punto di equilibrio politico della politica climatica europea. È proprio nella gestione di tale equilibrio che si gioca la credibilità e l’efficacia del nuovo quadro al 2040, nonché la capacità dell’Unione di coniugare ambizione climatica e competitività economica.

7. L’evoluzione dell’ETS: da strumento di prezzo a infrastruttura di politica economica

Il sistema per lo scambio di quote di emissione (ETS) ha rappresentato, sin dalla sua introduzione, il principale strumento dell’Unione europea per la riduzione delle emissioni nei settori ad alta intensità energetica. Concepite originariamente come meccanismo di mercato volto a internalizzare il costo del carbonio, le quote ETS hanno progressivamente assunto un ruolo sempre più centrale nell’architettura della politica climatica europea. Tuttavia, l’evoluzione normativa e politica culminata nel regolamento (UE) 2026/667 e nelle iniziative recenti della Commissione e del Consiglio europeo segnano un ulteriore salto qualitativo: l’ETS tende oggi a configurarsi come una vera e propria infrastruttura di politica economica.

Nella sua impostazione originaria, il sistema ETS rispondeva a una logica relativamente lineare: fissare un tetto complessivo alle emissioni (cap) e lasciare al mercato il compito di determinare il prezzo delle quote, assicurando così un’allocazione efficiente delle risorse. In questo schema, il ruolo dell’intervento pubblico era limitato alla definizione delle regole del sistema, mentre il funzionamento del mercato avrebbe dovuto garantire, attraverso il segnale di prezzo, l’orientamento degli investimenti verso tecnologie a basse emissioni.

L’esperienza degli ultimi anni ha tuttavia evidenziato i limiti di tale impostazione. La crescente volatilità del prezzo del carbonio, il suo impatto sui costi dell’energia e le implicazioni per la competitività industriale hanno reso evidente che il sistema ETS non può più essere considerato come un meccanismo autonomo, separato dal contesto economico e politico in cui opera. Le stesse conclusioni del Consiglio europeo sottolineano la necessità di intervenire per ridurre la volatilità dei prezzi e garantire un equilibrio tra obiettivi climatici e sostenibilità economica.

In questo quadro, il regolamento (UE) 2026/667 introduce elementi che contribuiscono a ridefinire la funzione dell’ETS. In particolare, la previsione di una revisione della traiettoria del sistema in funzione del nuovo obiettivo al 2040 implica che il cap alle emissioni non sia più determinato esclusivamente in base a criteri ambientali, ma debba essere calibrato anche tenendo conto degli effetti economici e sociali. Analogamente, la possibilità di rallentare il phase-out delle quote gratuite segnala un adattamento del sistema alle esigenze della transizione industriale.

Un ulteriore elemento di trasformazione è rappresentato dalla progressiva integrazione degli assorbimenti di carbonio nel sistema ETS. Come visto, l’inclusione di assorbimenti permanenti apre la strada a una riconfigurazione del sistema come strumento di gestione delle emissioni nette, superando la tradizionale distinzione tra riduzione e rimozione. Ciò comporta un ampliamento del perimetro dell’ETS, che si estende oltre le emissioni industriali per includere nuove tipologie di attività e di operatori.

Ma è soprattutto sul piano finanziario che emerge con maggiore evidenza il mutamento di funzione del sistema. Le quote ETS, oltre a rappresentare un costo per le imprese, costituiscono una fonte di entrate pubbliche che può essere utilizzata per finanziare la transizione energetica e industriale. Le recenti proposte della Commissione, tra cui l’ipotesi di mobilitare risorse attraverso la vendita di quote per sostenere investimenti in decarbonizzazione, evidenziano come il sistema ETS stia assumendo una funzione assimilabile a quella di uno strumento fiscale, capace di generare risorse da reinvestire nell’economia.

In questo senso, l’ETS si colloca al centro di un circuito che collega:

  • la determinazione del prezzo del carbonio;
  • la raccolta di risorse finanziarie;
  • il finanziamento degli investimenti necessari alla transizione.

Si tratta di una trasformazione che avvicina il sistema ETS a una logica di bilancio del carbonio, nella quale le emissioni non sono soltanto regolate, ma diventano anche oggetto di una gestione economica integrata. In tale contesto, il sistema ETS non si limita più a correggere un fallimento di mercato, ma contribuisce attivamente a orientare le scelte di politica economica e industriale.

Questa evoluzione comporta tuttavia anche nuove sfide. In particolare, l’attribuzione al sistema ETS di funzioni multiple – ambientali, economiche e finanziarie – richiede un delicato bilanciamento tra obiettivi potenzialmente divergenti. Da un lato, è necessario preservare l’integrità ambientale del sistema, garantendo che il prezzo del carbonio continui a riflettere la scarsità delle emissioni consentite. Dall’altro, occorre evitare che interventi eccessivi compromettano il funzionamento del mercato o generino incertezza per gli operatori.

In definitiva, l’evoluzione dell’ETS riflette il passaggio da una visione della politica climatica come insieme di strumenti settoriali a una concezione più ampia, nella quale il carbon pricing diventa uno degli elementi costitutivi della politica economica dell’Unione. È proprio questa trasformazione – che vede l’ETS assumere il ruolo di infrastruttura centrale della transizione – a rendere possibile l’integrazione tra obiettivi climatici, competitività industriale e mobilitazione delle risorse finanziarie, aprendo la strada alle ulteriori innovazioni analizzate nei capitoli successivi.

8. ETS e imprese: allocazione dei costi, incentivi agli investimenti e redistribuzione

L’evoluzione del sistema ETS verso una funzione più ampia di politica economica si riflette direttamente sul rapporto tra regolazione climatica e imprese, trasformando profondamente la distribuzione dei costi, degli incentivi e dei benefici della transizione. In questo quadro, il sistema non si limita più a imporre un prezzo alle emissioni, ma diventa un meccanismo complesso di allocazione delle risorse e degli oneri tra settori, operatori e Stati membri.

In primo luogo, l’ETS continua a operare come strumento di internalizzazione dei costi ambientali, imponendo alle imprese un prezzo per le emissioni di gas a effetto serra. Tale meccanismo incentiva la riduzione delle emissioni attraverso l’adozione di tecnologie più efficienti e meno emissive. Tuttavia, con l’aumento progressivo del prezzo del carbonio e il rafforzamento degli obiettivi climatici, l’impatto economico di tale costo diventa sempre più rilevante, in particolare per i settori ad alta intensità energetica.

Questo conduce a una prima linea di tensione: chi sopporta il costo della transizione. Le imprese possono, in parte, trasferire tali costi lungo la catena del valore, incidendo sui prezzi finali e quindi sui consumatori. Tuttavia, nei settori esposti alla concorrenza internazionale, tale trasferimento è limitato, con il rischio di perdita di competitività. È proprio in questa area che si inseriscono gli strumenti di mitigazione già analizzati, quali le assegnazioni gratuite e il CBAM, che mirano a riequilibrare le condizioni di concorrenza.

In secondo luogo, l’ETS assume una funzione crescente come strumento di incentivazione degli investimenti. Il prezzo del carbonio non rappresenta soltanto un costo, ma anche un segnale economico che orienta le decisioni di investimento verso soluzioni a basse emissioni. In un contesto di maggiore stabilità e prevedibilità, tale segnale può contribuire a ridurre l’incertezza e a favorire la pianificazione di investimenti di lungo periodo.

Tuttavia, come evidenziato dalle istituzioni europee, il solo segnale di prezzo non è sufficiente a mobilitare i volumi di investimento necessari per la transizione. Da qui la crescente integrazione tra ETS e strumenti finanziari, che consente di utilizzare le entrate derivanti dal sistema per sostenere direttamente progetti di decarbonizzazione. Le proposte della Commissione relative all’utilizzo delle quote ETS per finanziare investimenti industriali si collocano precisamente in questa logica, trasformando il sistema in un meccanismo circolare, nel quale i proventi del carbon pricing vengono reinvestiti nella transizione.

In terzo luogo, emerge con sempre maggiore chiarezza una dimensione redistributiva del sistema ETS. Le modalità di allocazione delle quote, l’utilizzo delle entrate e la distribuzione dei costi tra Stati membri e settori produttivi determinano effetti differenziati, che possono incidere in modo significativo sulla coesione economica e sociale dell’Unione. Il regolamento (UE) 2026/667 richiama esplicitamente la necessità di tenere conto dell’equità e della solidarietà tra Stati membri e al loro interno, nonché degli impatti sui diversi attori economici.

Questa dimensione redistributiva si manifesta su più livelli:

  • tra settori economici, a seconda della loro intensità emissiva e della loro esposizione alla concorrenza internazionale;
  • tra Stati membri, in funzione delle diverse strutture produttive e dei livelli di sviluppo;
  • tra imprese e consumatori, attraverso il trasferimento dei costi lungo le catene del valore.

In tale contesto, il sistema ETS contribuisce a definire non solo gli incentivi economici, ma anche gli equilibri politici della transizione. La gestione delle entrate derivanti dalle quote e la loro destinazione a strumenti di sostegno e investimento diventano elementi centrali per garantire l’accettabilità sociale e la sostenibilità economica delle politiche climatiche.

Nel loro insieme, questi sviluppi evidenziano come il sistema ETS sia ormai divenuto un dispositivo attraverso il quale si articolano tre funzioni fondamentali:

  • allocazione dei costi della transizione;
  • orientamento degli investimenti;
  • redistribuzione delle risorse.

Tali funzioni, originariamente estranee alla logica del carbon pricing, si collocano oggi al centro della politica climatica europea, confermando il passaggio da una regolazione ambientale a una forma di governance economica del carbonio.

È proprio questa triplice funzione dell’ETS a rendere necessario un coordinamento sempre più stretto con gli strumenti finanziari e con le politiche industriali, che saranno oggetto di analisi nella parte successiva.

Parte III – Finanziamenti: strumenti transitori e architetture emergenti

9. Il ruolo strutturale degli investimenti nel quadro climatico al 2040

L’introduzione del traguardo climatico al 2040 segna non solo un rafforzamento dell’ambizione ambientale dell’Unione, ma anche una trasformazione profonda delle condizioni di fattibilità della transizione. Se nelle fasi precedenti la politica climatica poteva essere interpretata prevalentemente come un insieme di strumenti regolatori e di mercato, il nuovo quadro evidenzia con chiarezza che il conseguimento degli obiettivi è intrinsecamente investment-driven: dipende, cioè, dalla capacità di mobilitare ingenti volumi di capitale pubblico e privato in tempi relativamente brevi.

Il regolamento (UE) 2026/667 attribuisce esplicitamente agli investimenti un ruolo centrale nel percorso verso il 2040, richiamando la necessità di sostenere la diffusione di tecnologie innovative, la decarbonizzazione industriale e la modernizzazione dei sistemi energetici. Tale impostazione riflette una consapevolezza ormai consolidata: la transizione climatica non può essere realizzata unicamente attraverso il segnale di prezzo del carbonio, ma richiede un quadro finanziario capace di ridurre i rischi, orientare le aspettative e accelerare i processi di trasformazione tecnologica.

Questa centralità degli investimenti emerge con particolare evidenza se si considerano le implicazioni del target al 2040. Come visto, tale obiettivo presuppone che la gran parte delle riduzioni delle emissioni sia già stata realizzata entro quella data, lasciando un margine limitato per interventi correttivi nel decennio successivo. Ne deriva una forte concentrazione temporale degli sforzi, che rende necessario anticipare decisioni di investimento su larga scala, soprattutto nei settori industriali e infrastrutturali caratterizzati da cicli di vita lunghi e da elevata intensità di capitale.

In questo contesto, il sistema ETS – pur mantenendo la sua funzione di determinazione del prezzo del carbonio – non appare più sufficiente, da solo, a garantire il livello di investimenti richiesto. Il segnale di prezzo, infatti, pur essendo essenziale per orientare le scelte degli operatori, non è in grado di superare tutte le barriere che ostacolano la transizione, tra cui:

  • l’elevato fabbisogno di capitale iniziale;
  • l’incertezza tecnologica;
  • i rischi regolatori e di mercato;
  • la lunga durata degli investimenti.

È proprio alla luce di tali limiti che si sviluppa una crescente integrazione tra strumenti di mercato e politiche di sostegno finanziario, finalizzate a creare un ambiente favorevole agli investimenti. Il regolamento richiama espressamente il ruolo dei finanziamenti dell’Unione e degli strumenti di supporto all’industria, evidenziando come l’accesso al capitale costituisca una condizione essenziale per la competitività e la resilienza del sistema economico europeo.

In parallelo, le iniziative della Commissione e le indicazioni del Consiglio europeo mostrano un orientamento sempre più marcato verso l’utilizzo coordinato delle risorse disponibili, inclusi i proventi derivanti dal sistema ETS, al fine di sostenere gli investimenti nella decarbonizzazione. In questo senso, il carbon pricing non rappresenta più soltanto un meccanismo di correzione delle esternalità, ma diventa parte di un circuito finanziario più ampio, nel quale le risorse generate dal sistema contribuiscono a finanziare la trasformazione economica.

Questa evoluzione consente di individuare un elemento di discontinuità rispetto alle fasi precedenti: la politica climatica dell’Unione tende a configurarsi come un sistema nel quale regolazione, mercato e finanza operano in modo integrato. Gli investimenti non sono più una conseguenza indiretta delle politiche climatiche, ma ne costituiscono una componente strutturale, esplicitamente riconosciuta e progressivamente organizzata attraverso strumenti dedicati.

Da questo punto di vista, il quadro che emerge è quello di una transizione che richiede non solo obiettivi ambiziosi e strumenti efficaci, ma anche una vera e propria architettura finanziaria della decarbonizzazione, capace di mobilitare risorse, distribuire i rischi e orientare le scelte degli operatori economici.

È proprio all’interno di questa architettura che si collocano, da un lato, gli strumenti di carattere transitorio, volti ad attenuare gli impatti della transizione sui settori più esposti, e, dall’altro, le nuove iniziative finalizzate a utilizzare in modo più sistematico le risorse generate dal sistema ETS. L’analisi di tali strumenti consente di cogliere con maggiore precisione le modalità attraverso cui l’Unione sta costruendo una vera e propria finanza del carbonio, oggetto dei capitoli successivi.

10. Strumenti transitori: il fondo per la decarbonizzazione e la funzione di accompagnamento della transizione

Nel contesto delineato dal nuovo obiettivo climatico al 2040, gli strumenti finanziari assumono una funzione articolata, che non si esaurisce nella promozione degli investimenti, ma include anche la gestione degli effetti economici e sociali della transizione. In tale prospettiva, gli strumenti di carattere transitorio svolgono un ruolo essenziale, in quanto mirano ad accompagnare i settori più esposti nel processo di adattamento, attenuando gli impatti negativi derivanti dall’introduzione di vincoli ambientali più stringenti.

Tra questi strumenti, assume particolare rilievo la proposta della Commissione relativa all’istituzione di un fondo per la decarbonizzazione industriale, destinato ai settori ad alta intensità energetica. Come emerge dalla proposta normativa, il fondo si concentra su comparti specifici – quali la siderurgia, la produzione di fertilizzanti e l’alluminio – caratterizzati da elevati livelli di emissione e da una significativa esposizione alla concorrenza internazionale.

La logica sottesa a tale strumento è chiaramente riconducibile a una funzione di accompagnamento della transizione. Il fondo non è concepito come meccanismo strutturale di finanziamento della politica climatica, né come parte integrante del sistema ETS, ma come misura temporanea volta a sostenere la trasformazione di specifici segmenti del sistema produttivo. In questo senso, esso si colloca in continuità con altri strumenti di intervento pubblico sviluppati in risposta a situazioni di crisi o a esigenze di riequilibrio, pur inserendosi in un contesto più ampio di transizione strutturale.

La funzione del fondo può essere analizzata sotto tre profili principali.

In primo luogo, esso svolge una funzione di mitigazione degli shock. L’introduzione di prezzi del carbonio più elevati e di vincoli ambientali più stringenti comporta un aumento dei costi di produzione per le imprese energivore, che può tradursi in una perdita di competitività e, nei casi più critici, in una riduzione della capacità produttiva. Il fondo interviene per attenuare tali effetti, consentendo alle imprese di affrontare la fase di transizione senza compromettere la continuità delle attività.

In secondo luogo, il fondo contribuisce alla trasformazione tecnologica dei settori interessati. Il sostegno finanziario è infatti finalizzato non soltanto a compensare i costi, ma anche a incentivare investimenti in tecnologie a basse emissioni, favorendo la riconversione dei processi produttivi. In questo senso, lo strumento si colloca a metà strada tra una misura compensativa e una politica industriale mirata.

In terzo luogo, il fondo risponde all’esigenza di prevenire fenomeni di rilocalizzazione delle emissioni, rafforzando la capacità delle imprese europee di competere in un contesto globale caratterizzato da standard ambientali differenziati. Esso si integra, sotto questo profilo, con altri strumenti quali il CBAM e le assegnazioni gratuite nell’ambito dell’ETS, contribuendo a definire una strategia complessiva di protezione e adattamento del sistema produttivo.

Tuttavia, la natura transitoria di tale strumento ne evidenzia anche i limiti. Il fondo non è destinato a costituire una soluzione permanente, ma a operare in una fase di passaggio, nella quale le imprese devono progressivamente adeguarsi a un contesto regolatorio più stringente. Ciò solleva interrogativi circa la sostenibilità di lungo periodo di tali interventi e circa il rischio di creare dipendenze da forme di sostegno pubblico.

Inoltre, l’adozione di strumenti settoriali e mirati pone questioni rilevanti in termini di coerenza e coordinamento con il quadro complessivo delle politiche climatiche e industriali. Il rischio è quello di una frammentazione degli interventi, con effetti potenzialmente distorsivi sulla concorrenza e sull’allocazione delle risorse.

Nonostante tali criticità, il fondo per la decarbonizzazione rappresenta un elemento significativo del nuovo approccio europeo alla transizione climatica. Esso testimonia infatti la crescente attenzione verso gli effetti economici della decarbonizzazione e la volontà di dotarsi di strumenti in grado di gestire tali effetti in modo attivo.

Soprattutto, la sua introduzione evidenzia come la politica climatica dell’Unione non possa più essere concepita esclusivamente in termini di incentivi di mercato, ma richieda un insieme articolato di strumenti, tra cui assumono rilievo crescente gli interventi finanziari diretti. È proprio a partire da questa constatazione che si sviluppano le iniziative più innovative, volte a utilizzare in modo sistematico le risorse generate dal sistema ETS, oggetto del capitolo successivo.

11. Strumenti emergenti: dall’ETS come meccanismo di mercato all’ETS come fonte di finanziamento

Se gli strumenti transitori rispondono all’esigenza di accompagnare i settori più esposti nella fase di adattamento, le iniziative più recenti della Commissione segnalano l’emergere di una logica diversa e più strutturale: l’utilizzo del sistema ETS come fonte diretta di finanziamento della transizione.

Questa evoluzione si colloca nel solco delle trasformazioni già evidenziate nei capitoli precedenti, ma ne rappresenta una conseguenza particolarmente significativa. Il sistema ETS, infatti, non genera soltanto un segnale di prezzo, ma produce anche flussi finanziari rilevanti attraverso la messa all’asta delle quote di emissione. Tali risorse, inizialmente concepite come entrate accessorie, tendono progressivamente a essere integrate in una strategia più ampia di sostegno agli investimenti.

In questo contesto si inserisce la proposta della Commissione di istituire un “ETS Investment Booster”, dotato di una capacità finanziaria significativa e alimentato attraverso la mobilitazione di quote ETS. Secondo quanto indicato in un comunicato della Presidente della Commissione, a margine del Consiglio europeo del 19 marzo 2026, il meccanismo dovrebbe disporre di un budget pari a circa 30 miliardi di euro, finanziato mediante la messa a disposizione di 400 milioni di quote, con l’obiettivo di sostenere progetti di decarbonizzazione industriale.

La portata innovativa di tale proposta va colta su più livelli.

In primo luogo, essa introduce una forma esplicita di connessione tra carbon pricing e politica di investimento. Le risorse generate dal sistema ETS non vengono semplicemente redistribuite o utilizzate per finalità generali, ma sono direttamente reinvestite nella transizione, creando un circuito finanziario nel quale il costo delle emissioni contribuisce a finanziare la loro riduzione.

In secondo luogo, il meccanismo presenta una logica operativa orientata alla rapidità e all’efficacia, come evidenziato dal criterio del “first come, first served” e dall’attenzione alla prontezza dei progetti. Ciò riflette l’esigenza, già emersa nel quadro del 2040, di accelerare i processi di investimento e di ridurre i tempi di realizzazione degli interventi.

In terzo luogo, il riferimento alla solidarietà tra Stati membri, con particolare attenzione ai paesi a reddito più basso, indica che il sistema ETS è chiamato a svolgere anche una funzione di riequilibrio territoriale, contribuendo a mitigare le asimmetrie nella capacità di investimento e nella struttura economica degli Stati membri.

Questi elementi confermano che il sistema ETS sta evolvendo verso una configurazione ibrida, nella quale coesistono:

  • una funzione ambientale, legata alla riduzione delle emissioni;
  • una funzione economica, connessa al segnale di prezzo;
  • una funzione finanziaria, relativa alla generazione e all’impiego delle risorse.

È proprio questa terza dimensione a segnare il passaggio verso una nuova fase della politica climatica europea. L’ETS non è più soltanto un meccanismo di regolazione del mercato, ma diventa un dispositivo attraverso il quale l’Unione può mobilitare risorse e orientarle verso obiettivi strategici.

Tuttavia, tale evoluzione solleva anche questioni rilevanti.

In primo luogo, l’utilizzo delle quote ETS a fini finanziari pone il problema dell’equilibrio tra stabilità del mercato e mobilitazione delle risorse. La messa a disposizione di un numero significativo di quote può incidere sul prezzo del carbonio, con possibili effetti sul funzionamento del sistema e sugli incentivi agli investimenti.

In secondo luogo, emerge la necessità di definire criteri chiari per la selezione dei progetti e per l’allocazione delle risorse, al fine di garantire l’efficacia degli interventi e la coerenza con gli obiettivi climatici e industriali.

In terzo luogo, si pone una questione di governance, legata al coordinamento tra livello europeo e nazionale e alla distribuzione delle competenze nella gestione delle risorse.

Nonostante tali criticità, l’“ETS Investment Booster” rappresenta un passaggio emblematico della trasformazione in atto. Esso evidenzia come il sistema ETS stia diventando il fulcro di una nuova architettura finanziaria, nella quale il carbon pricing non è più soltanto un vincolo per le imprese, ma anche una leva per sostenere la transizione.

È proprio a partire da questa evoluzione che si può cogliere la tendenza verso la costruzione di una vera e propria finanza del carbonio, nella quale strumenti di mercato, risorse pubbliche e investimenti privati sono integrati in un unico sistema. Tale prospettiva sarà oggetto di analisi nel capitolo successivo, dedicato alla progressiva integrazione degli strumenti finanziari della transizione.

12. Verso una finanza del carbonio: integrazione degli strumenti e nuova architettura della transizione

Le evoluzioni analizzate nei capitoli precedenti consentono di individuare una traiettoria chiara: la politica climatica dell’Unione europea si sta progressivamente dotando di una vera e propria architettura finanziaria del carbonio, nella quale strumenti di regolazione, meccanismi di mercato e interventi finanziari pubblici e privati sono integrati in un sistema unitario.

Questo sviluppo non è il risultato di una scelta isolata, ma l’esito di un processo di adattamento a esigenze strutturali emerse con crescente evidenza nella fase di attuazione del quadro 2030 e nella definizione del nuovo obiettivo al 2040. Come visto, il conseguimento di un traguardo di riduzione netta del 90% delle emissioni entro il 2040 presuppone non solo strumenti efficaci di regolazione, ma anche la disponibilità di risorse finanziarie adeguate e di meccanismi capaci di orientare gli investimenti su larga scala.

In tale contesto, gli elementi che concorrono alla costruzione di una finanza del carbonio possono essere ricondotti a tre dimensioni fondamentali.

In primo luogo, la dimensione di mercato, rappresentata dal sistema ETS, che continua a svolgere la funzione di determinazione del prezzo del carbonio e di orientamento delle scelte degli operatori economici. Come evidenziato, tuttavia, tale funzione si è progressivamente ampliata, includendo anche la generazione di risorse finanziarie attraverso la vendita delle quote.

In secondo luogo, la dimensione pubblica, che si manifesta attraverso l’utilizzo delle entrate derivanti dal sistema ETS e l’istituzione di strumenti finanziari dedicati, quali i fondi per la decarbonizzazione e le iniziative di sostegno agli investimenti industriali. In questa prospettiva, le risorse generate dal carbon pricing non rimangono confinate al bilancio generale, ma sono sempre più orientate verso finalità specifiche di transizione.

In terzo luogo, la dimensione privata, costituita dagli investimenti delle imprese e degli operatori finanziari, che rappresentano la componente quantitativamente più rilevante del fabbisogno complessivo. La capacità di mobilitare tali risorse dipende in larga misura dalla prevedibilità del quadro normativo, dalla stabilità del prezzo del carbonio e dalla presenza di strumenti di riduzione del rischio.

L’integrazione di queste tre dimensioni dà luogo a un sistema nel quale il carbonio non è soltanto oggetto di regolazione, ma diventa anche una variabile finanziaria, capace di generare flussi di risorse e di orientare le decisioni di investimento. In questo senso, si può parlare di una progressiva costruzione di un “bilancio implicito del carbonio”, nel quale le emissioni, le riduzioni e gli assorbimenti sono parte di un circuito economico e finanziario più ampio.

Tale configurazione comporta una serie di implicazioni rilevanti.

In primo luogo, essa rafforza il legame tra politica climatica e politica economica, rendendo la decarbonizzazione un elemento strutturale delle strategie di crescita e competitività dell’Unione. Gli investimenti in tecnologie pulite, infrastrutture energetiche e innovazione non sono più soltanto una conseguenza delle politiche climatiche, ma ne costituiscono una componente essenziale.

In secondo luogo, la finanza del carbonio introduce una dimensione di programmazione e allocazione delle risorse che avvicina la politica climatica a forme di intervento tipiche delle politiche di bilancio. La scelta di destinare le entrate ETS a specifici obiettivi, la definizione di priorità di investimento e la gestione dei fondi implicano decisioni che hanno natura chiaramente politica e redistributiva.

In terzo luogo, essa solleva questioni rilevanti in termini di coerenza e governance. L’integrazione tra strumenti diversi – ETS, fondi europei, aiuti di Stato, meccanismi di mercato – richiede un elevato grado di coordinamento, al fine di evitare sovrapposizioni, inefficienze o distorsioni. Inoltre, la distribuzione delle risorse tra Stati membri e settori economici deve essere gestita in modo da garantire equità e coesione.

Infine, la costruzione di una finanza del carbonio pone il problema della stabilità e prevedibilità del sistema. La credibilità degli strumenti finanziari e la capacità di attrarre investimenti privati dipendono infatti dalla chiarezza delle regole e dalla continuità delle politiche nel tempo.

Nel loro insieme, questi elementi indicano che la politica climatica dell’Unione europea sta entrando in una nuova fase, nella quale la dimensione finanziaria assume un ruolo centrale e strutturale. Non si tratta più soltanto di ridurre le emissioni, ma di organizzare un sistema economico e finanziario capace di sostenere la transizione verso la neutralità climatica.

È proprio su questo terreno che emergono le principali sfide della fase attuale, legate alla governance del sistema e alla capacità di mantenere un equilibrio tra ambizione climatica, competitività economica e coesione sociale, oggetto delle considerazioni conclusive.

Conclusioni – Verso una politica economica del carbonio

L’introduzione del traguardo climatico al 2040 segna un passaggio decisivo nell’evoluzione della politica climatica dell’Unione europea. Come emerge dall’analisi svolta, non si tratta semplicemente di un rafforzamento quantitativo dell’ambizione ambientale, ma di una trasformazione qualitativa dell’intero impianto normativo, economico e finanziario della transizione.

La politica climatica europea si allontana progressivamente da una configurazione centrata sulla correzione delle esternalità ambientali per assumere i tratti di una politica economica integrata, nella quale il carbonio diventa una variabile strutturale dell’ordinamento. Il passaggio da un modello basato su strumenti settoriali a un sistema unitario si riflette nella crescente interdipendenza tra regolazione, mercato e finanza, nonché nell’esplicito collegamento tra obiettivi climatici, competitività industriale e strategie di investimento.

In questo nuovo assetto è possibile individuare tre pilastri fondamentali.

Il primo è rappresentato dall’evoluzione del sistema ETS, che da meccanismo di determinazione del prezzo del carbonio tende a configurarsi come una infrastruttura centrale di governo del sistema economico. La progressiva integrazione degli assorbimenti, la revisione della traiettoria emissiva e l’utilizzo delle entrate generate dal sistema segnano il passaggio da una logica puramente ambientale a una logica di gestione del bilancio carbonico.

Il secondo pilastro è costituito dall’emersione di una vera e propria politica industriale della decarbonizzazione. Le istituzioni europee riconoscono ormai esplicitamente che la transizione climatica incide direttamente sulla struttura produttiva e sulla competitività dell’Unione. Ne deriva un rafforzamento degli strumenti di protezione e sostegno alle imprese, nonché un crescente coordinamento tra politiche climatiche, energetiche e industriali.

Il terzo pilastro è rappresentato dalla costruzione di una finanza del carbonio, nella quale le risorse generate dal carbon pricing sono integrate con strumenti pubblici e privati per sostenere gli investimenti necessari alla transizione. In tale prospettiva, il carbonio non è più soltanto oggetto di regolazione, ma diventa anche una fonte di finanziamento e un criterio di allocazione delle risorse.

Questa triplice trasformazione, tuttavia, non elimina le tensioni strutturali che attraversano la politica climatica europea, ma le rende più evidenti e, in alcuni casi, più complesse da gestire.

Permane, innanzitutto, la tensione tra logica di mercato e intervento pubblico. L’ETS, concepito come strumento market-based, è sempre più oggetto di interventi correttivi e di utilizzi funzionali a obiettivi di politica economica, con il rischio di comprometterne la coerenza interna.

Si accentua, inoltre, il conflitto tra ambizione climatica e competitività economica, in particolare nei settori ad alta intensità energetica e nelle economie più esposte alla concorrenza globale. La necessità di evitare fenomeni di rilocalizzazione delle emissioni impone un bilanciamento delicato tra rigore ambientale e sostenibilità economica.

Infine, emerge una tensione tra integrazione e frammentazione, legata alla molteplicità degli strumenti e dei livelli di intervento. La costruzione di una architettura finanziaria della transizione richiede un elevato grado di coordinamento tra politiche europee e nazionali, nonché tra strumenti di natura diversa, al fine di evitare inefficienze e disallineamenti.

È proprio nella gestione di queste tensioni che si gioca la fase attuale della politica climatica dell’Unione.

Alla luce di tali considerazioni, il traguardo al 2040 può essere interpretato non soltanto come una tappa intermedia nel percorso verso la neutralità climatica, ma come un momento costituente di un nuovo modello di governance economica. In esso si definiscono le condizioni attraverso cui l’Unione europea intende coniugare sostenibilità ambientale, competitività industriale e coesione sociale in un contesto globale caratterizzato da profonde trasformazioni.

In questa prospettiva, la politica climatica cessa di essere una politica tra le altre e si configura come uno dei principali vettori di riorganizzazione dell’economia europea. Il carbonio, da esternalità da correggere, diventa così una categoria ordinatrice delle scelte pubbliche e private, attorno alla quale si struttura una nuova forma di integrazione tra diritto, economia e finanza.

È su questa trasformazione – ancora in corso e non priva di ambiguità – che si misurerà, nei prossimi anni, la capacità dell’Unione di tradurre l’ambizione climatica in un progetto coerente e sostenibile di sviluppo.

ACCESSO DIRETTO ALLE FONTI DI INFORMAZIONE:

Approfondimenti sulla politica climatica dell’Unione europea

Selezione di contributi pubblicati su Fare l’Europa che ricostruiscono l’evoluzione della politica climatica dell’Unione europea nel tempo:

29 marzo 2024 – Green Deal europeo: la proposta 2024 della Commissione per l’obiettivo climatico 2040
16 dicembre 2022 – Certificazione assorbimento del carbonio: quadro volontario UE 2022
29 aprile 2022 – Green Deal europeo: le proposte legislative UE 2022 su emissioni industriali e allevamenti
23 luglio 2021 – Pacchetto “Fit for 55” del 2021: l’Unione europea accelera la transizione verde
20 marzo 2020 – La proposta di una legge europea per il clima del 2020
17 gennaio 2020 – Europa verde: il piano di investimenti 2020 del Green Deal europeo
13 dicembre 2019 – Il Green Deal europeo: la roadmap 2019 della Commissione europea
8 marzo 2019 – Il Fondo UE per l’innovazione nelle tecnologie e nei processi a basse emissioni di carbonio
29 marzo 2016 – L’Unione europea inizia ad attuare l’accordo di Parigi sul clima
30 ottobre 2014 – I nuovi obiettivi a medio termine dell’UE per i cambiamenti climatici al 2030
29 aprile 2014 – Quali obiettivi dell’Unione europea per l’energia e per il clima per il 2030?